Нуждаемость в получении жилого помещения как условие получения компенсации за наем (поднаем) жилых помещений (а также к вопросу о порядке обеспечения специализированными жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации) (Р.А. Трощенко, "Право в Вооруженных Силах", N 6, июнь 2009 г.)

Нуждаемость в получении жилого помещения как условие получения компенсации за наем (поднаем) жилых помещений (а также к вопросу о порядке обеспечения специализированными жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации)

В настоящее время в некоторых воинских частях и подразделениях Вооруженных Сил Российской Федерации имеет место практика, связанная с отказом в выплате компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим, не состоящим на учете нуждающихся в жилых помещениях. Достаточно часто командиры отказывают в выплате этой компенсации и по мотиву возможности предоставления общежитий или иных специализированных жилых помещений.

Действительно, в соответствии с п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (далее - Закон) военнослужащие - граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы таких военнослужащих, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей. Указанным военнослужащим и членам их семей до получения жилых помещений предоставляются служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, жилые помещения маневренного фонда или общежития.

В случае отсутствия указанных жилых помещений воинские части арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей или по желанию военнослужащих ежемесячно выплачивают им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей" от 31 декабря 2004 г. N 909 утверждено Положение о выплате денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, и членам их семей.

Приказом Министра обороны Российской Федерации "О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 909" от 16 июня 2005 г. N 235 утверждена Инструкция о мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 909 (далее - Инструкция о выплате компенсации).

Из содержания ст. 15 Закона следует, что денежная компенсация за наем (поднаем) жилых помещений (далее - компенсация) выплачивается военнослужащим до получения ими жилых помещений*(1), т.е., по смыслу Закона, речь идет о выплате компенсации тем военнослужащим, которые имеют право на обеспечение жилыми помещениями. В свою очередь, право на получение жилого помещения подтверждается фактом признания в качестве нуждающегося в жилом помещении решением жилищной комиссии воинской части. Соответственно если военнослужащий не признан таким нуждающимся, то и оснований для выплаты компенсации не имеется.

Все вроде бы логично. Однако в самой Инструкции о выплате компенсации нигде не упоминается о том, что ее выплата осуществляется при условии факта нуждаемости военнослужащего в жилом помещении. Более того, в п. 14 Инструкции в перечне прилагаемых к рапорту документов, на основании которых принимается решение о выплате компенсации, не указаны какие-либо документы, подтверждающие факт такой нуждаемости. Не требуется указывать о такой нуждаемости и в самом рапорте согласно требованиям к его содержанию, приведенным там же.

Что это - просчет законодателя? Представляется, что нет. Потому что, строго говоря, нуждаемость в жилом помещении как понятие, используемое в жилищном законодательстве, по определению есть нуждаемость в жилом помещении, предоставляемом на условиях договора социального найма.

Однако такая нуждаемость, как будет показано ниже, вовсе не является обязательным условием для выплаты компенсации.

К тому же далеко не все военнослужащие в соответствии с Законом подлежат обеспечению жилыми помещениями по договорам социального найма и обеспечиваются только служебным или иным специализированным жильем. Соответственно они должны признаваться нуждающимися в специализированных жилых помещениях. Однако такого понятия, как нуждаемость в специализированном жилом помещении, Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) не содержит. Но, тем не менее, в общем виде определяет основание такой нуждаемости - в ст. 99 ЖК РФ наряду с основаниями предоставления специализированных жилых помещений, которыми, как указано, являются решения их собственника, установлено, по сути, и основание нуждаемости в таких помещениях - необеспеченность жилым помещением в соответствующем населенном пункте.

Как было отмечено в разъяснении Управления делами Министерства обороны Российской Федерации от 21 июля 2006 г. N 205/12501 (далее - разъяснение), в настоящее время в Вооруженных Силах Российской Федерации не определен порядок учета военнослужащих, нуждающихся в предоставлении специализированных жилых помещений. В связи с этим в разъяснении предлагается исходя из положений ст. 7 ЖК РФ (применение жилищного законодательства по аналогии), в целях учета военнослужащих, нуждающихся в специализированных жилых помещениях, применять ко всем категориям военнослужащих, имеющих право на получение специализированных жилых помещений, содержащийся в Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 (далее - Инструкция), порядок учета военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений*(2). Это фактически означает, что для постановки военнослужащего на учет нуждающегося в предоставлении специализированного жилого помещения ему необходимо пройти процедуру постановки на учет в качестве нуждающегося в получении жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма.

Правда, непонятно, как понимать фразу "военнослужащим, имеющим право на получение специализированных жилых помещений". Такое право, как представляется, возникает после вынесения жилищной комиссией соответствующего решения, подтверждающего факт нуждаемости военнослужащего в специализированном жилом помещении, но правовых норм, регулирующих порядок и основания принятия такого решения, а также соответствующего перечня необходимых документов, на основании которых оно может приниматься, Инструкция опять-таки не содержит.

Необходимость совершения военнослужащим юридически значимых действий, предусмотренных при постановке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, для того чтобы в действительности встать на учет нуждающихся в получении специализированных жилых помещений, представляется необоснованной.

В соответствии со ст. 51 ЖК РФ гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются:

1) не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения;

2) являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;

3) проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;

4) являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно же ст. 99 ЖК РФ специализированные жилые помещения предоставляются на основании решений собственников таких помещений гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте.

Исходя из содержания указанных статей ЖК РФ, становится очевидным, что основания нуждаемости в специализированных жилых помещениях и в жилых помещениях, предоставляемых на условиях договора социального найма, принципиально отличаются. При этом, они не могут подменять друг друга. Нуждаемость в специализированном жилом помещении не означает нуждаемость в жилом помещении, предоставляемом на условиях договора социального найма, и наоборот. Отсутствие оснований для признания военнослужащего нуждающимся в жилом помещении, например, вследствие обеспеченности его таковым по нормам в ином населенном пункте или (и) наличия за пределами места службы жилья в собственности, вовсе не является препятствием к обеспечению его служебным жилым помещением при его необеспеченности жильем по месту службы, и соответственно в случае невозможности такого обеспечения - к выплате денежной компенсации.

И наоборот, если речь, например, идет о военнослужащих, имеющих по месту службы жилое помещение и признанных нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным ч.ч. 2-4 ст. 51 ЖК РФ, то совершенно очевидна недопустимость постановки их на учет для получения специализированного жилого помещения, равно как и выплаты компенсации.

Кроме того, нормы п. 4 ст. 15 Закона и п. 9 Инструкции предписывают производить выплату компенсации, в частности, и тем военнослужащим, которые в ряде случаев в соответствии с действующим законодательством не могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях.

Из вышеизложенного следует, что необходимым условием для принятия в решения о выплате компенсации является, строго говоря, не факт нуждаемости военнослужащего в жилом помещении, а именно факт необеспеченности жильем по месту службы. А это не одно и то же.

Таким образом, представляется, что требование к военнослужащим о необходимости прохождения ими процедуры постановки на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, для решения вопроса о выплате им компенсации совершенно необоснованно, а к тем из них, кто такими помещениями в соответствии с Законом не обеспечивается, попросту абсурдно. Это тем более очевидно, если учесть что в соответствии с п. 1 ст. 15 Закона последняя категория военнослужащих обеспечивается на весь срок службы служебными жилыми помещениями, которые должны предоставляться не позднее трехмесячного срока со дня их прибытия к новому месту службы. Соответственно выплата компенсации производится до момента их обеспечения указанными помещениями (иными специализированными жилыми помещениями).

В то же время в условиях отсутствия нормативно закрепленного понятийного аппарата и соответствующих правовых критериев было бы ошибочным и преждевременным утверждать, что нуждаемости военнослужащего в получении специализированного жилого помещения корреспондирует его право на получение денежной компенсации за наем (поднаем) жилья.

Во-первых, как уже отмечалось выше, ЖК РФ прямо не содержит и не раскрывает понятия (критериев) нуждаемости граждан в специализированном жилом помещении в отличие от того, как это четко сделано в ст. 51 ЖК РФ в отношении нуждаемости в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Не содержат указанных дефиниций и нормативные правовые акты, регулирующие порядок обеспечения жилыми помещениями военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации.

Во-вторых, Инструкция не разделяет военнослужащих на тех, кто не обеспечен специализированными жилыми помещениями вообще, и на тех, кто обеспечен ими ниже норм. Правда, исходя из содержания таблицы 4 приложения N 5 к Инструкции (Карточка учета жилых помещений, предоставляемых военнослужащему), такое разделение при учете очередников все-таки имеется, но только в отношении очередников на получение служебных жилых помещений, а кроме того, указанное разделение не дает ответа на вопрос, по каким критериям, например, относить военнослужащих к категории нуждающихся в улучшении жилищных условий в служебном жилом помещении*(3). В то же время совершенно очевидно, что такие военнослужащие не имеет права на получение компенсации.

Не все ясно и с нормами площади служебных жилых помещений.

В соответствии со ст. 15 Закона служебные жилые помещения предоставляются по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом права на дополнительную жилую площадь.

Соответственно для реализации данных положений Закона необходимы нормативно установленные как нормы предоставления служебных жилых помещений, так и их соответствующие учетные нормы.

В отношении военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации федеральными законами либо иными нормативными правовыми актами Российской Федерации такие нормы, насколько известно автору, не предусмотрены (количественно нормативно не установлены).

Четкость указанных норм имеет весьма важное практическое значение, если вспомнить то, что, во-первых, значительная часть военнослужащих на весь период службы в соответствии с Законом обеспечивается служебными жилыми помещениями, и, несмотря на то, что такие помещения де-юре признаются помещениями для временного проживания, для указанных военнослужащих это временное проживание де-факто может быть весьма длительным (постоянным), а во вторых, то, что в соответствии с п. 31 Инструкции военнослужащие снимаются с учета при получении служебных жилых помещений. Не вдаваясь в детали относительно спорности данного положения вообще и круга лиц, на которых оно распространяется, заметим, что снятие с учета производится согласно указанной норме Инструкции - при обеспечении служебным жилым помещением по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с п. 40 Инструкции предоставление жилых помещений военнослужащим должно производиться в порядке очередности, с учетом норм и льгот, установленных жилищным законодательством, в соответствии с правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, установленными действующим законодательством и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, на территории которого дислоцирована воинская часть.

В то же время в соответствии с п. 41 Инструкции размер предоставляемого жилого помещения должен быть не менее установленной нормы общей (жилой) площади на одного человека, при которой осуществляется постановка на учет нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), но не более размера предоставления общей (жилой) площади на одного человека, установленного субъектами Российской Федерации, с учетом льгот, установленных законодательством.

Несмотря на то что указанные положения по своему смыслу, строго говоря, содержат нормы относительно жилых помещений, предоставляемых на условиях договора социального найма, они подлежат применению и в отношении служебных жилых помещений. Тем более что после дополнения Федерального закона "О статусе военнослужащих" ст. 15.1 "Норма предоставления площади жилого помещения" вышеуказанные положения Инструкции в отношении жилых помещений, предоставляемых по договору социального найма, применению не подлежат.

Таким образом, автору представляется, что при отсутствии установленных федеральным законодательством в отношении военнослужащих норм предоставления служебных жилых помещений и их учетных норм необходимо руководствоваться соответствующими специальными нормами, установленными в отношении служебных жилых помещений законодательством субъектов Российской Федерации, а при отсутствии таких норм - по аналогии нормами, установленными законодательством тех же субъектов в отношении жилых помещений, предоставляемых на условиях договора социального найма, но с учетом ограничений, установленных п. 41 Инструкции.

Как уже было отмечено выше, в соответствии со ст. 15 Закона служебные жилые помещения предоставляются в порядке, предусмотренном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно названной статье Закона военнослужащие, обеспечиваемые служебными жилыми помещениями, заключают с Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) договор найма служебного жилого помещения. В указанном договоре определяется порядок предоставления служебного жилого помещения, его содержания и освобождения. Условия и порядок заключения такого договора определяются Правительством Российской Федерации.

В настоящее время Правительством Российской Федерации (Постановление от 26 января 2006 г. N 42) утвержден Типовой договор найма служебного жилого помещения, т.е. определены его условия, но порядок заключения этого договора нормативно не установлен. Инструкция же является нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти и не может самостоятельно устанавливать порядок предоставления служебных жилых помещений.

Следует также обратить внимание на то, что исходя из содержания п. 37 Инструкции решения о предоставлении жилых помещений, в том числе и служебных жилых помещений, на основании которых составляются соответствующие списки их распределения, выносятся жилищной комиссией воинской части. Эти решения утверждается начальником гарнизона. Указанным пунктом Инструкции предусмотрено согласование списков распределения с начальником КЭЧ района, однако в то же время не содержится норм о том, кем принимается окончательное решение в случае несогласия начальника КЭЧ района с решениями жилищной комиссии. Вопрос о компетенции в части предоставления служебных жилых помещений состоит в том, кто из указанных лиц (органов) является уполномоченным лицом, действующим от имени собственника помещений, и в соответствии с п. 1 ст. 99 ЖК РФ принимающим решение о предоставлении служебного жилого помещения. И похоже, четкого ответа на этот вопрос до настоящего времени нет.

Соответственно после принятия такого решения этим же лицом в соответствии с требованиями ст. 100 ЖК РФ должен заключаться договор найма служебного жилого помещения.

Таким образом, в целом порядок предоставления служебных жилых помещений в Министерстве обороны Российской Федерации требует уточнения и большей детализации (как это сделано в иных федеральных органах исполнительной власти*(4)).

В отличие от ЖК РФ (гл. 7 ЖК РФ "Основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма") в Инструкции порядок постановки на учет нуждающихся в жилых помещениях, предусмотренный гл. II Инструкции, не является составной частью порядка предоставления таких помещений (гл. III Инструкции). И тот и другой являются составными частями порядка обеспечения жилыми помещениями, в том числе и специализированными.

Соответственно порядок постановки на учет для получения служебного жилого помещения и снятие с него, порядок предоставления служебных жилых помещений, включающий в себя, в частности, порядок заключения договора найма служебного жилого помещения и вселения в него, и образуют в совокупности порядок обеспечения служебными жилыми помещениями. До настоящего времени некоторые указанные составляющие этого порядка и (или) их взаимосвязь нормативно не урегулированы, что позволяет автору сделать вывод об отсутствии такого порядка в целом и необходимости комплексной коррекции действующего законодательства в части порядка обеспечения служебными жилыми помещениями военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации.

Такой вывод представляется справедливым и по отношению к порядку обеспечения иными специализированными жилыми помещениями.

Возвращаясь к основным вопросам настоящей публикации, еще раз следует отметить, что одним из необходимых оснований для принятия решения о выплате военнослужащему компенсации является именно факт его необеспеченности жилым помещением по месту службы, который в то же время указывает на допустимость предоставления военнослужащему специализированного жилого помещения в порядке, предусмотренном ст. 99 ЖК РФ. При этом, подразумевается не необеспеченность по каким-либо нормам, а отсутствие какого-либо жилого помещения в этом населенном пункте вообще.

Для подтверждения указанного обстоятельства, как уже было отмечено, нет никакой необходимости в постановке военнослужащего на учет нуждающегося в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма. В то же время в целях подтверждения факта необеспеченности по месту службы жильем и принятия решения о нуждаемости в получении, например, служебного жилого помещения и постановке на соответствующий учет необходимо обратиться в установленном порядке в жилищную комиссию, приложив к обращению соответствующие документы*(5).

Закономерен вопрос: о каких документах идет речь? По мнению автора, под необеспеченностью жилым помещением в соответствующем населенном пункте, с которой ст. 99 ЖК РФ связывает возможность предоставления специализированных жилых помещений, подразумевается как отсутствие в этом пункте жилых помещений в собственности, так и отсутствие там же права пользования какой-либо жилой площадью. Соответственно необходимо представить документы, подтверждающие отсутствие по месту службы жилых помещений в собственности, а также паспорт с отметками о регистрации по месту жительства и месту пребывания. При этом, для военнослужащих, прослуживших по контракту менее пяти лет, не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования, - с отметками о регистрации за указанный срок и до поступления на военную службу*(6).

После принятия жилищной комиссией решения о нуждаемости военнослужащего в получении служебного жилого помещения следует обратиться с рапортом о выплате компенсации, приложив в дополнение к документам, указанным п. 14 Инструкции о выплате компенсации, соответствующую выписку из протокола заседания жилищной комиссии.

В случае невозможности предоставления военнослужащему служебного жилого помещения (иного специализированного помещения, которым должен быть обеспечен военнослужащий) ему должна выплачиваться компенсация.

Что касается отказа в выплате компенсации по мотиву наличия возможности предоставления военнослужащим общежитий или иных специализированных помещений, то автор позволит себе высказать следующую точку зрения.

Действительно, исходя из содержания п. 3 ст. 15 Закона можно предположить, что выплата денежной компенсации не должна производиться военнослужащим при возможности обеспечения их как служебными жилыми помещениями, так и жилыми помещениями маневренного фонда или общежитиями.

Однако подобный вывод спорен в отношении военнослужащих, обеспечиваемых на весь срок прохождения военной службы служебными жилыми помещениями, а также обеспечиваемых жилыми помещениями на общих основаниях, поскольку п. 1 ст. 15 Закона им гарантировано предоставление не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы служебных жилых помещений.

Тем более нелогичной будет выглядеть ситуация, когда указанному военнослужащему такое помещение не предоставлено, но и в выплате компенсации отказано по мотиву наличия, например, места в офицерском общежитии.

Таким образом, по мнению автора, военнослужащие в течение трехмесячного срока с момента прибытия к новому месту службы не вправе претендовать на получение компенсации при предоставлении им на этот срок жилых помещений, жилых помещений маневренного фонда или общежитий. По истечении же указанного срока и до обеспечения их служебными жилыми помещениями они вправе отказаться от иных специализированных жилых помещений, заключить договор найма (поднайма) и получать компенсацию в порядке, предусмотренном Инструкцией о выплате компенсации.

Иное толкование Закона допускает ситуацию, когда военнослужащие фактически будут вынуждены длительное время проживать, например, в общежитии (минимальная норма предоставления жилых помещений в которых - 6 кв. м площади на человека), получая при этом отказ в выплате компенсации по мотиву предоставления указанных помещений и таким образом лишаясь возможности жить в достойных жилищных условиях, гарантированных государством.

Р.А. Трощенко,

преподаватель Краснодарского ВВАУЛ, майор

"Право в Вооруженных Силах", N 6, июнь 2009 г.

--------------------------------------------------------------------------

*(1) Здесь и далее курсив мой. - Р.Т.

*(2) Разъяснение Управления делами Министерства обороны Российской Федерации от 21 июля 2006 г. N 205/12501 // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 12. С. 97.

*(3) Именно такой термин используется в таблице 4 приложения N 5 к Инструкции.

*(4) См., напр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. N 897, приказ ФСБ России от 9 октября 2006 г. N 478; Инструкция о порядке формирования служебного жилищного фонда и оформления служебных жилых помещений в таможенных органах Российской Федерации и учреждениях, находящихся в ведении ФТС России, утвержденная приказом Федеральной таможенной службы от 3 сентября 2007 г. N 1050.

*(5) Для военнослужащих, признанных нуждающимися в жилых помещениях на основании п. 1 ст. 51 ЖК РФ (бесквартирные), в таком обращении нет необходимости.

*(6) Необходимо учитывать то обстоятельство, что факт регистрации по адресу части сам по себе не подтверждает отсутствие у военнослужащего права пользования жилым помещением, поскольку в соответствии с Законом за военнослужащими на первые пять лет военной службы сохранено право на жилое помещение, занимаемое до поступления на военную службу. И если такое помещение находится по месту службы, то в данной ситуации, несмотря на то, что военнослужащий, прослуживший менее указанного срока, в этом помещении не зарегистрирован, нет никаких оснований утверждать, что он не имеет права на него, а обоснованность регистрации по адресу воинской части представляется спорной.