Вопрос: Может ли заказчиком (как распорядителем бюджетных средств) выступать Управление образования, а учреждения (школы и сады) быть в роли получателей (не совместные закупки), то есть муниципальный орган будет заключать контракты на приобретение товаров в пользу данных муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в связи с уменьшением субсидии на выполнение муниципального задания на стоимость таких товаров? Можно ли таким образом провести аукцион на продукты питания? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, апрель 2015 г.)

Может ли заказчиком (как распорядителем бюджетных средств) выступать Управление образования, а учреждения (школы и сады) быть в роли получателей (не совместные закупки), то есть муниципальный орган будет заключать контракты на приобретение товаров в пользу данных муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в связи с уменьшением субсидии на выполнение муниципального задания на стоимость таких товаров? Можно ли таким образом провести аукцион на продукты питания?

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:

Законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд не запрещает муниципальному органу приобретать товары (работы, услуги) для их передачи (передачи их результатов) муниципальным бюджетным или автономным учреждениям. Однако уменьшение объема субсидии, предоставленной этим учреждениям для выполнения муниципального задания, без изменения самого задания не допускается. В связи с этим описанные в вопросе действия могут рассматриваться как нарушающие бюджетное законодательство и законодательство о государственных (муниципальных) учреждениях.

Обоснование позиции:

В соответствии с п. 7 ст. 3 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) для целей этого федерального закона заказчиком является государственный или муниципальный заказчик либо в соответствии с ч. 1 ст. 15 того же Закона бюджетное учреждение, осуществляющие закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупки).

Муниципальным заказчиком является муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени муниципального образования и осуществляющие закупки (п. 6 ст. 3 Закона N 44-ФЗ).

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона N 44-ФЗ бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и иных средств в соответствии с требованиями этого федерального закона, за исключением случаев, предусмотренных ч.ч. 2 и 3 той же статьи.

Закупка представляет собой совокупность действий, осуществляемых в установленном этим федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя, далее также - контрагент) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае если в соответствии с Законом N 44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении контрагента, закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта (п. 3 ст. 3 Закона N 44-ФЗ).

Закон N 44-ФЗ предусматривает возможность осуществления отдельных функций заказчика государственными или муниципальными органами, казенными учреждениями при закупке товаров, работ или услуг, приобретателями которых являются другие лица, в частности бюджетные учреждения, только в связи с централизованными закупками, порядок осуществления которых предусмотрен ст. 26 Закона N 44-ФЗ. Так, согласно ч. 1 этой статьи полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут возлагаться на один или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений. При этом на такие уполномоченные органы или учреждения не могут быть возложены полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта. Контракты подписываются заказчиками, для которых упомянутыми государственными, муниципальными органами или казенными учреждениями были определены контрагенты.

Часть 3 ст. 26 Закона N 44-ФЗ также допускает возложение отдельных полномочий в рамках осуществления закупок на орган исполнительной власти субъекта РФ, казенное учреждение субъекта РФ, муниципальный орган, муниципальное казенное учреждение по решению соответственно высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или местной администрации. Эти полномочия могут включать в себя:

- определение контрагентов для нескольких органов исполнительной власти субъекта РФ, казенных и бюджетных учреждений субъекта РФ, муниципальных органов, муниципальных казенных и бюджетных учреждений;

- планирование закупок, определение контрагентов, заключение государственных и муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты, для нескольких органов исполнительной власти субъекта РФ, казенных учреждений субъекта РФ, органов местного самоуправления, муниципальных казенных учреждений.

Кроме того, ч. 4 ст. 26 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что между муниципальным районом, городским округом и входящими в их состав поселениями могут заключаться соглашения, на основании которых на уполномоченные органы, уполномоченные учреждения таких муниципальных образований могут возлагаться полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени поселений, бюджетных учреждений поселений и (или) уполномоченных органов, уполномоченных учреждений.

Как видим, правила ст. 26 Закона N 44-ФЗ предусматривают, в основном, определение уполномоченными органами или учреждениями контрагентов для отдельных категорий заказчиков при осуществлении закупок товаров, работ или услуг, контракты на приобретение которых заключают сами заказчики. В части, касающейся закупок, конечными приобретателями товаров, работ или услуг по которым являются муниципальные учреждения, закон допускает возможность заключения контрактов, приемки и оплаты товаров (работ, услуг) уполномоченными органами или уполномоченными казенными учреждениями только в интересах казенных учреждений. О возможности централизации закупок, предусматривающей совершение таких действий уполномоченным муниципальным органом для бюджетных и автономных учреждений, Закон N 44-ФЗ не упоминает.

Вместе с тем, поскольку законодательство о контрактной системе в сфере закупок основано, в том числе, на положениях ГК РФ (ч. 1 ст. 2 Закона N 44-ФЗ), при заключении и исполнении контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд необходимо учитывать и правила этого кодекса. В соответствии с п. 1 ст. 430 ГК РФ договор может быть заключен в пользу третьего лица. Договором в пользу третьего лица признается договор, в котором стороны установили, что должник обязан произвести исполнение не кредитору, а указанному или не указанному в договоре третьему лицу, имеющему право требовать от должника исполнения обязательства в свою пользу.

Закон не содержит каких-либо ограничений в применении этой нормы к контрактам, которые заключаются для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Об этом косвенно свидетельствует и судебная практика, в которой рассматривались ситуации, связанные с заключением и исполнением контрактов в пользу третьего лица (смотрите, например, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 05.03.2010 N 02АП-243/2010).

Таким образом, с позиции применения норм Закона N 44-ФЗ муниципальный заказчик не лишен возможности в рамках предоставленного ему финансового обеспечения исполнения обязательств по муниципальным контрактам заключить контракт, в том числе на поставку продуктов питания, получателем товаров по которому будет муниципальное бюджетное или автономное учреждение. Закон не ограничивает выбор способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) по такому контракту, следовательно, в этом случае не исключена возможность осуществления закупки и путем проведения электронного аукциона (ч.ч. 2, 3 ст. 59 Закона N 44-ФЗ).

Вместе с тем в ситуациях, когда бюджетному или автономному учреждению предоставляется субсидия на приобретение товаров, работ и услуг в рамках выполнения государственного или муниципального задания, необходимо учитывать следующее.

Размер субсидии на финансовое обеспечение выполнения бюджетными и автономными учреждениями государственного (муниципального) задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, утверждаемых в установленном порядке (ст. 69.1, п. 4 ст. 69.2, п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ). Уменьшение объема такой субсидии в течение срока выполнения государственного (муниципального) задания возможно только при соответствующем изменении этого задания (п. 3 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", ч. 2.2 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"). Следовательно, уменьшать объем субсидии с сохранением прежнего объема государственных (муниципальных) работ или услуг недопустимо (смотрите также решение Оренбургского областного суда от 27.06.2014 по делу N 21-278/2014).

В связи с этим представители Минэкономразвития России и Минфина России высказывают мнение, согласно которому, с учетом того, что субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основании нормативных затрат и должна предоставляться исключительно в денежной форме, обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания путем передачи учреждению имущества на праве оперативного управления с уменьшением объема субсидии в размере стоимости передаваемого имущества искажает реальную стоимость государственных (муниципальных) услуг и работ и препятствует созданию равных условий и внедрению конкурентных принципов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и работ не только государственными (муниципальными) учреждениями, но и иными некоммерческими организациями и физическими лицами - производителями товаров, работ, услуг. Таким образом, осуществление закупок в пользу бюджетных и автономных учреждений с передачей им товаров и результатов работ и услуг с уменьшением объема субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания противоречит бюджетному законодательству и законодательству о государственных (муниципальных) учреждениях (смотрите письма Минфина России и Минэкономразвития России от 04.12.2014 NN 30338-ЕЕ/Д28и, 02-01-09/64023, Минэкономразвития России от 10.11.2014 N Д28и-2450).

Поэтому, хотя приобретение товаров, работ или услуг муниципальным заказчиком с последующей передачей таких товаров (результатов работ или услуг) муниципальным бюджетным и автономным учреждениям само по себе не противоречит законодательству о контрактной системе в сфере закупок, уменьшение объема предоставленных этим учреждениям субсидий в связи с осуществлением таких закупок без одновременного изменения муниципального задания не допускается. Следовательно, с учетом норм бюджетного законодательства и законодательства, определяющего правовое положение бюджетных и автономных учреждений, осуществление указанной в вопросе закупки может быть признано неправомерным.

Ответ подготовил:

Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ

Ерин Павел

Контроль качества ответа:

Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ

Александров Алексей

14 апреля 2015 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг. Для получения подробной информации об услуге обратитесь к обслуживающему Вас менеджеру.