Вопрос: Учебные заведения являются в основном бюджетными учреждениями. Часть являются подведомственными Министерству образования РФ, другие - нет. При формировании нормативных затрат на оказание государственных услуг были учтены расходы на приобретение бланков аттестатов и дипломов. Приобретение Министерством образования документов об образовании предусмотрено в рамках исполнения бюджета субъекта РФ. Может ли Министерство образования закупить централизованно аттестаты и дипломы для выпускников указанных учебных заведений, или же это будет расценено контролирующими органами как нецелевое использование бюджетных средств? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, май 2015 г.)

Учебные заведения (школы и образовательные учреждения среднего профессионального образования) являются в основном бюджетными учреждениями (только несколько от общего числа - казенные). Часть являются подведомственными Министерству образования РФ, другие - нет.

При формировании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг были учтены расходы на приобретение бланков аттестатов и дипломов (и как следствие, субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания). Приобретение Министерством образования документов об образовании предусмотрено в рамках исполнения бюджета субъекта РФ.

Может ли Министерство образования закупить централизованно аттестаты и дипломы для выпускников указанных учебных заведений, или же это будет расценено контролирующими органами как нецелевое использование бюджетных средств?

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:

Орган исполнительной власти субъекта РФ вправе осуществлять полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при централизации закупок в пользу бюджетных учреждений. При этом контракты с определенными в централизованном порядке поставщиками (подрядчиками, исполнителями) должны заключаться бюджетными учреждениями самостоятельно.

При принятии решения о заключении контракта, получателем товаров по которому будет государственное бюджетное учреждение, должностным лицам органа исполнительной власти субъекта РФ следует оценивать риск возникновения разногласий с органами финансового контроля при осуществлении ими полномочий по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, а также в сфере контроля за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Обоснование вывода:

1. Прежде всего отметим, что в силу п. 17 ч. 3 ст. 28 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ) приобретение или изготовление бланков документов об образовании и (или) о квалификации относится к компетенции образовательной организации. При этом норм, наделяющих органы исполнительной власти полномочиями по организации обеспечения образовательных организаций бланками документов об образовании и (или) о квалификации, Законом N 273-ФЗ не предусмотрено (смотрите также письмо Министерства образования и науки РФ от 11.11.2013 N НТ-1106/08 "О приобретении (изготовлении) бланков документов об образовании").

Кроме того, одной из задач Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ) являлось изменение формата обеспечения деятельности бюджетных учреждений - за счет субсидий, предоставляемых в соответствии с положениями БК РФ, исключив регулярное снабжение учреждений имуществом (что характерно для казенных учреждений - участников бюджетного процесса).

С позиции применения норм Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) государственный (муниципальный) заказчик не лишен возможности в рамках предоставленного ему финансового обеспечения исполнения обязательств по государственным (муниципальным) контрактам заключить контракт, получателем товаров по которому будет государственное (муниципальное) бюджетное учреждение.

В свою очередь, представители Минэкономразвития России и Минфина России неоднократно высказывали мнение о том, что осуществление закупок в пользу бюджетных учреждений с передачей им товаров и результатов работ и услуг с уменьшением объема субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания противоречит бюджетному законодательству и законодательству о государственных (муниципальных) учреждениях (смотрите, в частности, письма Минфина России и Минэкономразвития России от 04.12.2014 NN 30338-ЕЕ/Д28и, 02-01-09/64023, Минэкономразвития России от 10.11.2014 N Д28и-2450).

Обращаем внимание, что в совместном письме Минэкономразвития России и Минфина России от 04.12.2014 NN 30338-ЕЕ/Д28и, 02-01-09/64023 подчеркивается, что на основании положений ст. 26 Закона N 44-ФЗ при централизации закупок для бюджетных и автономных учреждений уполномоченный орган или уполномоченное казенное учреждение вправе осуществлять для данных учреждений как заказчиков полномочия только на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей). При этом контракты с определенными в централизованном порядке поставщиками (подрядчиками, исполнителями) заключаются заказчиками - бюджетными и автономными учреждениями самостоятельно.

Таким образом, осуществление органом исполнительной власти субъекта РФ закупок в пользу бюджетных учреждений с передачей им товаров и результатов работ и услуг с последующим изменением объема субсидии на выполнение государственного задания может быть квалифицировано органами государственного контроля в качестве нарушения законодательства РФ при осуществлении контрольных мероприятий, предусмотренных статьей 99 Закона N 44-ФЗ (письмо Минэкономразвития России и Минфина России от 04.12.2014 NN 30338-ЕЕ/Д28и, 02-01-09/64023).

2. Учитывая, что в рассматриваемой ситуации расходы на приобретение (изготовление) бланков документов об образовании были учтены в составе нормативных затрат на оказание государственных услуг, применяемых при расчете объема субсидии на государственное задание, осуществление органом исполнительной власти субъекта РФ централизованной закупки бланков документов об образовании, независимо от факта изменения размера субсидии на выполнение государственного задания, значительно увеличивает риск возникновения разногласий с органами финансового контроля.

В частности, осуществление закупки за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных на обеспечение выполнения функций органа исполнительной власти субъекта РФ, может быть квалифицировано как нецелевое использование средств бюджета.

Напомним, что согласно ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Как правило, для квалификации нарушения в качестве нецелевого использования бюджетных средств и применения ст. 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств" КоАП РФ необходимо, чтобы были установлены, в частности, следующие обстоятельства:

1) бюджетные средства фактически израсходованы;

2) соответствующие расходы не были предусмотрены бюджетом на тот год, когда осуществлялись расходы или при расходовании средств был нарушен порядок отнесения расходов на определенные коды бюджетной классификации (определенный редакцией Указаний о порядке применения бюджетной классификации, действовавшей в году расходования денежных средств).

Соответственно, если лимиты бюджетных обязательств доведены органу исполнительной власти субъекта РФ как получателю бюджетных средств, наделенному полномочиями на осуществление централизованных закупок в пользу бюджетных учреждений, а порядок применения бюджетной классификации не нарушен, на наш взгляд, основания для квалификации нарушений в качестве нецелевого использования бюджетных средств и применения ст. 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств" КоАП РФ отсутствуют.

Вместе с тем, являясь главным распорядителем средств бюджета, орган исполнительной власти субъекта РФ, в соответствии со ст. 158 БК РФ, осуществляет, в том числе, планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований, а также формирует и утверждает государственные задания. При этом он обязан обеспечивать результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

Напомним, что субсидии, предоставление которых предусмотрено абзацем 1 ст. 78.1 БК РФ, являются финансовым обеспечением выполнения государственного задания и рассчитываются с учетом нормативных затрат на оказание государственных услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного имущества.

Согласно требованиям п. 3 ст. 174.2 БК РФ указанные расходы учитываются при планировании бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ) бюджетными учреждениями.

Таким образом, оплата расходов, учитываемых при определении размера субсидии на оказание государственных услуг, за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных на обеспечение выполнения функций органа исполнительной власти субъекта РФ, по нашему мнению, нарушает принцип эффективности использования бюджетных средств, предусмотренный ст. 34 БК РФ, и, соответственно, может быть квалифицирована в качестве неэффективного использования бюджетных средств.

Кроме того, расходы на исполнение обязательств, принимаемых получателями бюджетных средств (в том числе органа исполнительной власти субъекта РФ), осуществляются в пределах бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций казенных учреждений и планируются обособленно (ст. 69.1 БК РФ, п. 2 ст. 174.2 БК РФ).

Полагаем, что включение расходов на закупку бланков документов об образовании при составлении проекта бюджета одновременно и в сумму бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, и в сумму бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ) бюджетными учреждениями может быть квалифицировано органами государственного финансового контроля в качестве нарушения главным распорядителем бюджетных средств порядка планирования бюджетных ассигнований и методики, устанавливаемой соответствующим финансовым органом (смотрите, в частности, п. 1.1.15 Классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), одобренного Советом контрольно-счетных органов при Счетной палате РФ и Коллегией Счетной палаты РФ 18.12.2014).

Обратите внимание, что изложенная позиция является нашим экспертным мнением. К сожалению, разъяснений и судебной практики по вопросам квалификации нарушений в ситуациях, аналогичных Вашей, нами не найдено.

К сведению:

1. В случае если решение об осуществлении централизованных закупок обусловлено отсутствием (в силу объективных причин) средств для оплаты соответствующих расходов у самих бюджетных учреждений, предоставление им субсидий, предусмотренных абзацем 2 ст. 78.1 БК РФ, на цели осуществления расходов, учитываемых в составе нормативных затрат на оказание государственных услуг, также может быть квалифицировано органами финансового контроля в качестве нарушения. При этом субсидии, предусмотренные абзацем 2 ст. 78.1 БК РФ, могут быть предоставлены подведомственным бюджетным учреждениям на погашение кредиторской задолженности.

2. Осуществление главным распорядителем бюджетных средств централизованных закупок в целях обеспечения нужд государственного органа, в том числе в целях обеспечения выполнения возложенных на него функций и подведомственных ему казенных учреждений, положениям бюджетного законодательства РФ не противоречит.

Ответ подготовил:

Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ

советник государственной гражданской службы 1 класса Левина Ольга

Контроль качества ответа:

Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ

советник государственной гражданской службы РФ 2 класса Шершнева Анна

15 мая 2015 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг. Для получения подробной информации об услуге обратитесь к обслуживающему Вас менеджеру.