Специализированные уполномоченные по правам человека в РФ: новый элемент в системе внутригосударственного механизма защиты прав человека (Е.Г. Калинина, "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2014 г.)

Специализированные уполномоченные по правам человека в РФ: новый элемент в системе внутригосударственного механизма защиты прав человека

Обращается внимание на современную тенденцию к появлению специализированных уполномоченных по правам человека в Российской Федерации (уполномоченный по правам студентов, по защите прав предпринимателей и др.) как нового элемента внутригосударственного механизма защиты прав человека. Автор очерчивает круг проблем и вопросов, которые необходимо решить, прежде чем признать институт эффективным и целесообразным для российской правовой действительности.

В международном сообществе особым уважением пользуются государства, способные обеспечивать права человека за счет собственного внутригосударственного механизма. Предтечей осмысленного создания механизма реализации и защиты прав человека в Российской Федерации можно считать ст. 2 Конституции РФ, где государство возлагает на себя обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Заложенная идея подкреплена ст. 17 Конституции РФ: провозглашены гарантии, направленные на реализацию и функционирование внутригосударственного механизма защиты прав человека. Однако декларация гарантий вовсе не означает их эффективного действия. В отличие от субъективного права, которое можно рассматривать как безусловное явление человеческой жизни, гарантии условны и производны. Исходя из данного тезиса верным представляется утверждение профессора А.Н. Кокотова о том, что развернутая система гарантий нуждается в правовом закреплении*(1), точнее, в детальном, ясном, недвусмысленном закреплении. На данный момент развития правового регулирования Российское государство в лице его органов на всех уровнях власти столкнулось с необходимостью зафиксировать статус специализированных уполномоченных по правам человека, существование которых представляется важной гарантией обеспечения прав человека.

Российская правовая действительность знакома с институтом Уполномоченного по правам человека, заимствованным у иностранных юрисдикций для совершенствования национального законодательства с целью приведения последнего в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права в области прав человека*(2). Конституция РФ (п. "е" ч. 1 ст. 103) закрепляет, а Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" определяет статус Уполномоченного по правам человека. Названные конституционно-правовые нормы, задавшие форму конституционно-правовому статусу*(3) Уполномоченного по правам человека, явились "спусковым механизмом" или первым "оборотом" института уполномоченных в Российской Федерации. Вторым "оборотом" можно считать введение должности Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ. Согласно п. 21 Доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год*(4) уполномоченные по правам человека появились еще в пяти субъектах РФ: в Чувашской Республике, Республике Марий Эл, Сахалинской и Тульской областях, Ямало-Ненецком автономном округе. Таким образом, по состоянию на конец отчетного года институт уполномоченного по правам человека действовал в 71 из 83 субъектов РФ. При этом в некоторых субъектах Российской Федерации, среди которых Республика Бурятия, Тюменская область, Чукотский автономный округ, законы об уполномоченном по правам человека были приняты в 2013 г. В свете положительной статистики трудно не согласиться с В.П. Лукиным в том, что споры относительно необходимости института уполномоченного по правам человека для Российской Федерации ушли в прошлое. Настало время его полноценного развития*(5). Опираясь на сказанное, мы переходим к третьему "обороту" - современным реалиям, когда наряду с общим институтом уполномоченных по правам человека учреждаются специализированные (иногда их еще называют отраслевыми) уполномоченные по защите прав людей определенной категории*(6).

Именно последняя тенденция к появлению и мгновенному увеличению числа видов специализированных уполномоченных по правам человека как элемента системы защиты прав человека вызывает наибольший интерес.

Предположим, что специализированные уполномоченные по правам человека - это такая же рецепция правозащитного института из иностранных (преимущественно европейских) юрисдикций, как и общий институт уполномоченного по правам человека. Доказывание данного предположения, как и изучение зарубежного опыта (позитивного и негативного) и проведение сравнительно-правового анализа воспроизведенного института с первоисточниками, является необходимым, но отдельным объектом исследования.

Так или иначе, идея специализации уполномоченных по правам человека в зарубежных странах развивалась гораздо стремительнее, нежели в России. В Швеции - родоначальнице института уполномоченного по правам человека - уже в 1915 г. наряду с гражданским появился военный омбудсмен, в чью компетенцию входил контроль за военной администрацией и расследование всех жалоб, поступающих от солдат в связи с их службой в армии Швеции*(7). Появление военного омбудсмена имело стратегическое значение: от удовлетворения интересов лиц данной группы зачастую зависит безопасность государства и стабильность власти. К 1967 г. в Швеции было уже три вида уполномоченных: один по-прежнему следил за армией и полицией, второй занимался социальными вопросами, третий отвечал за все остальные сферы политики государства. Следовательно, причиной специализации уполномоченного по правам человека стала идея "разделения труда", которая (по аналогии с экономической теорией А. Смита) помогает оптимизировать "производительность труда и умножить общественное богатство". Под общественным богатством будем понимать благоустроенность общества в целом и защищенность прав каждого человека в отдельности.

Специализации института уполномоченного по правам человека в Великобритании положило начало традиционное деление системы права на частное и публичное. Изначально в 1960-1970 гг. в Великобритании омбудсмен действовал при Парламенте как элемент публичной власти. В 1981 г. частные организации и общества в Великобритании, среди которых общество страхователей, банки, начали учреждать должности своих уполномоченных: уполномоченного по делам страхования, по банковским, инвестиционным делам, в пенсионной сфере и др. Распространение института уполномоченных по правам человека в частной сфере стало настолько велико, что представителям публичной власти Великобритании пришлось легализовать и урегулировать статус ряда наиболее важных с точки зрения государственной политики специализированных уполномоченных посредством принятия соответствующих статутов*(8).

Становление института специализированных уполномоченных по правам человека в Великобритании демонстрирует два дополнительных стимула для специализации института: авторитет классического уполномоченного по правам человека и универсальность модели его функционирования. Иными словами, любое государство, учреждая пост уполномоченного по правам человека, одновременно создает рабочую правозащитную модель. В дальнейшем государство самостоятельно либо представители общественности берут исходную модель уполномоченного по правам человека и трансформируют ее для удовлетворения вновь возникающих потребностей. В позитивном плане институт специализированных уполномоченных может создаваться в свете охраны специфических прав и законных интересов, присущих узкому кругу лиц. Также введение специализированных уполномоченных по правам человека может быть реакцией на необходимость дополнительной правозащитной деятельности в отношении узкого круга лиц ввиду их правовой незащищенности в условиях, когда данные лица по причинам экономического, социального, политического или иного характера не могут осуществлять принадлежащие им права самостоятельно и в полном объеме. Не исключено появление специализированных уполномоченных по правам человека и в отношении наиболее массовой группы лиц, чьи права и свободы нуждаются в дополнительных гарантиях. В итоге в европейских странах, где возможно активное участие общественности в создании правозащитных организаций (Швеция, Норвегия, Великобритания), в свете высокого авторитета государственных уполномоченных по правам человека термин "уполномоченный" или "омбудсмен" шаблонно используется во всех возможных сферах (уполномоченный по делам прессы, по похоронным делам). Хотя по существу такие "общественные" омбудсмены относятся больше к институтам гражданского общества или институтам частного права зарубежной юрисдикции и не должны входить в объект исследования.

Напрямую Конституция РФ должности специализированных уполномоченных по правам человека не закрепляет. Правовое регулирование статуса специализированных уполномоченных по правам человека происходит посредством принятия нормативных актов на федеральном уровне или на уровне субъектов РФ. На федеральном уровне были учреждены следующие должности специализированных уполномоченных: Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка (с 2009 г.), Уполномоченный по правам студентов в Российской Федерации (с 2012 г.), Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей (с 2013 г.). Должности уполномоченных по правам ребенка и по защите прав предпринимателей были учреждены и на уровне субъектов Российской Федерации. Данные о регионах, учредивших должность уполномоченного по правам ребенка, разнятся. Согласно сводкам медиаисточников должность уполномоченного по правам ребенка учреждена в 23 субъектах РФ*(9). На официальном сайте Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка сказано, что все субъекты имеют ответственное лицо, уполномоченное защищать права ребенка. По всей видимости, разница в цифрах объясняется наличием или отсутствием правового регулирования указанной должности в субъекте РФ. Должность уполномоченного по защите прав предпринимателей также уже введена в некоторых субъектах РФ, в частности в Ростовской области, Республике Адыгея. В ряде субъектов законопроект об уполномоченном по защите прав предпринимателей находится на стадии рассмотрения, например в Хабаровском крае. Помимо закрепленных в системе права специализированных уполномоченных были предприняты попытки создать и законодательно урегулировать должности уполномоченных по правам национальных меньшинств в Российской Федерации*(10), уполномоченных по правам военнослужащих*(11). Но попытки не увенчались успехом.

Активно обсуждается на всех уровнях власти учреждение должности уполномоченного по правам инвалидов. Об этом заявил Президент РФ В.В. Путин, подчеркнув, что поддержка инвалидов - важный вопрос в политике государства*(12). Интересным представляется то, что Волгоградская область выразила готовность ввести в ближайшее время должность уполномоченного по правам инвалида независимо от решения данного вопроса на федеральном уровне.

Стоит отметить, что длинный перечень специализированных уполномоченных на нынешнем этапе лишен какой-либо системной организации: различаются нормативные акты, учредившие должности*(13), нет четкой координации, как правовой, так и организационной, между федеральными уполномоченными и уполномоченными, созданными на уровне субъектов РФ, не предпринимаются попытки унификации законодательства, регулирующего деятельность специализированных уполномоченных по правам человека разных видов.

Говоря о предпосылках выделения специализированных уполномоченных в России, многие исследователи среди прочего ссылаются на передовой зарубежный опыт, на непомерно широкую компетенцию Уполномоченного по правам человека в РФ, которая вследствие этого нуждается в уточнении, а также низкий уровень защиты прав граждан определенной категории*(14). О несовершенстве внутригосударственного механизма защиты прав человека как о предпосылке введения специализированных уполномоченных говорит В.П. Лукин, хотя и высказывает опасения о возможном дублировании полномочий соответствующих отделов, созданных в аппарате Уполномоченного по правам человека (Отдел по рассмотрению жалоб военнослужащих и членов их семей, Отдел по вопросам миграции и национальным отношениям, Отдел трудового законодательства и др.)*(15).

Институт специализированных уполномоченных рождает больше вопросов, чем дает ответов в силу своей новизны и малой изученности зарубежного опыта. К потенциальным проблемам института специализированных уполномоченных, помимо названных проблем правового регулирования и дублирования полномочий, можно отнести проблемы взаимодействия специализированных уполномоченных по правам человека с органами государственной власти и между собой, эффективности их деятельности. На данный момент на практике редки соглашения о взаимодействии уполномоченного и специализированных уполномоченных по правам человека, заключенные на уровне субъекта РФ. Например, в начале 2014 г. было заключено Соглашение о взаимодействии уполномоченного по правам человека, уполномоченного по правам ребенка и уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре*(16). Данное Соглашение представляется необходимым регулятором отношений между уполномоченными в рамках одного субъекта РФ, так как позволяет не только обмениваться документами и информацией в рамках одного предмета жалоб, но и делает правозащитную деятельность в регионе эффективней. Соглашение обязывает каждого уполномоченного принимать жалобы от субъектов защиты, даже если жалобы не относятся к его компетенции, с целью незамедлительной передачи такой жалобы надлежащему уполномоченному. Одновременно образуется Совет уполномоченных для совместного рассмотрения комплексных обращений, выходящих за рамки компетенции одного специализированного уполномоченного.

Неразрешенным остается вопрос установления критериев учреждения должности специализированного уполномоченного для защиты прав лиц определенной категории. Справедливо будет указать, что права человека в принципе неделимы, а усиление защиты лиц одной категории может вообще при определенной ситуации рассматриваться как проявление дискриминации. Позитивной или негативной? Ответ на этот вопрос также может быть дан после анализа условий, причин и критериев создания специализированных уполномоченных в Российской Федерации. Несмотря на то что библиотека научных исследований деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации существенно пополнилась за последнее десятилетие*(17), введение "нового поколения" специализированных правозащитников требует фактического и научного обоснования и изучения. Эффективным введение специализированных уполномоченных по правам человека будет тогда, когда, во-первых, такое введение явится результатом общественных дискуссий и тем самым укрепит обратную связь между государством и обществом; во-вторых, новые нормативные акты, учреждающие должности специализированных уполномоченных по правам человека, будут не просто соответствовать духу Конституции РФ, но и оживлять сформулированные в Конституции РФ права и свободы людей; в-третьих, деятельность специализированных уполномоченных по правам человека будет иметь результат как для защиты прав обратившихся в определенной ситуации, так и для государства, исполняющего свою конституционную обязанность по защите прав человека посредством учреждения подобных институтов. Анализ тенденции и изучение фактов действительности в рамках научной теории в дальнейшем позволит сделать выводы о целесообразности деятельности специализированных уполномоченных в Российской Федерации, выработать рекомендации (с учетом зарубежного опыта) и спрогнозировать развитие данного института во внутригосударственном механизме защиты прав и свобод человека.

Список литературы

Seneviratne M. Ombudsmen 2000 // 9 Nottingham L.J. 12 2000 printed from HeinOnline; URL: http://heinonline.org.

Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс. 4-е изд. М., 2011. Т. 1.

В РФ появится омбудсмен по защите прав инвалидов // Рос. газ. 2013. 29 марта.

Владимир Лукин: Омбудсмен не может построить коммунизм // Европейский омбудсман. 2010. 19 июля.

Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год // Рос. газ. 2013. 29 марта.

Еременко А.С. К вопросу об учреждении института отраслевых (специализированных) уполномоченных по правам человека // Известия Рос. гос. педагог. ун-та им. А.И. Герцена. 2008. Вып. 74-1.

Институт омбудсменов в России // URL: http://ria.ru/spravka/20130329/930038949.html.

Кокотов А.Н. Конституционное право России: курс лекций. 2-е изд. М., 2013.

Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. N 9.

Немечкин В.Н. Реализация прав национальных меньшинств в Российской Федерации: теоретико-правовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2007.

Несмеянова С.Э. Понятие и структура конституционно-правового статуса органа государственной власти (на примере Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7.

Сайт Уполномоченного по правам человека ХМАО - Югры: URL: http://www.upch.admhmao.ru/wps/portal/humn/home/vse_novosti/new/9a557b5c- 5724-4c09-a7fc-a6e486e2b138.

Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмана // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2: Региональный омбудсман. Прил. к журн. "Северная Пальмира". СПб., 1999.

Феоктистов Д.Е. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012.

Шабанова З.М. Специализированные уполномоченные по правам человека в России и зарубежных странах: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

Эмих В.В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008.

Е.Г. Калинина,

аспирант УрГЮУ (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Кокотов А.Н. Конституционное право России: курс лекций. 2-е изд. М., 2013. С. 78.

*(2) Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс. 4-е изд. М., 2011. Т. 1. С. 806.

*(3) Несмеянова С.Э. Понятие и структура конституционно-правового статуса органа государственной власти (на примере Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7.

*(4) Рос. газ. 2013. 29 марта.

*(5) Там же.

*(6) Еременко А.С. К вопросу об учреждении института отраслевых (специализированных) уполномоченных по правам человека // Известия Рос. гос. педагог. ун-та им. А.И. Герцена. 2008. Вып. 74-1. С. 175. См. также: Авакьян С.А. Указ. соч. Т. 1. С. 809.

*(7) Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмана // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2: Региональный омбудсман. Прил. к журн. "Северная Пальмира". СПб., 1999. С. 147.

*(8) Seneviratne M. Ombudsmen 2000 // 9 Nottingham L.J. 12 2000 printed from HeinOnline; URL: http:// heinonline.org. Р. 14.

*(9) Институт омбудсменов в России // URL: http://ria.ru/spravka/20130329/930038949.html.

*(10) Немечкин В.Н. Реализация прав национальных меньшинств в Российской Федерации: теоретико-правовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2007.

*(11) Шабанова З.М. Специализированные уполномоченные по правам человека в России и зарубежных странах: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

*(12) В РФ появится омбудсмен по защите прав инвалидов // Рос. газ. 2013. 29 марта.

*(13) Должность уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации учреждена Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации"; должность Уполномоченного по правам ребенка - Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986. На уровне субъектов должность специализированных уполномоченных может быть введена высшим должностным лицом субъекта или законом субъекта.

*(14) Еременко А.С. Указ. соч. С. 176. См. также: Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. N 9.

*(15) Владимир Лукин: Омбудсмен не может построить коммунизм // Европейский омбудсман. 2010. 19 июля.

*(16) Сайт Уполномоченного по правам человека ХМАО - Югры: URL: http://www.upch.admhmao.ru/ wps/portal/humn/home/vse_novosti/new/9a557b5c-5724-4c09-a7fc-a6e486e2b138 .

*(17) Эмих В.В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008; Феоктистов Д.Е. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012.