Правовая экспертиза - системная оценка качества нормативного правового акта (А.Г. Хабибулин, К.Р. Мурсалимов, "Законодательство", N 6, июнь 2014 г.)

Правовая экспертиза - системная оценка качества нормативного правового акта

Правовая экспертиза является неотъемлемой составной частью деятельности органов государственной власти. Современный нормотворческий процесс обусловливает необходимость комплексной правовой оценки каждого нормативного правового акта (его проекта). Проведение такой экспертизы направлено на установление соответствия положений нормативных правовых актов (их проектов) гарантированным Конституцией РФ правам, свободам и законным интересам человека и гражданина и определение эффективности правовых механизмов реализации заложенных в акте нормативов.

Институт правовой экспертизы наиболее востребован на стадии проектирования правотворческого решения как инструмент недопущения, предотвращения возможных ошибок нормотворца. Но не менее актуальным в условиях российской правовой действительности является полноценное использование методов правовой экспертизы и в ретроспективном плане, т.е. в отношении уже принятых нормативных правовых актов.

Таким образом, правовая экспертиза предполагает оценку проекта или уже вступившего в силу нормативного правового акта с точки зрения соответствия его положений нормам Конституции РФ, связи с общей системой действующего законодательства, соотношения с международно-правовыми актами, обоснованности выбора формы акта, обеспеченности финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями), поощрениями, соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики*(1).

Содержание правовой экспертизы составляет оценка правового (формально-юридического) аспекта качества потенциального или действующего нормативного правового акта, что означает его исследование в общем контексте действующего законодательства, норм международно-правового характера, а также внутренней согласованности и непротиворечивости норм, содержащихся в рассматриваемом акте. Учет мнения экспертов-юристов позволяет избежать нормотворческих ошибок, повысить юридическую корректность принимаемых нормативных правовых актов, а следовательно, и их качество как регуляторов общественных отношений.

При проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов следует учитывать принципы построения системы законодательства в условиях федеративного государства. В Российской Федерации данные принципы закреплены конституционно: по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установлен приоритет федерального законодательства над законодательством субъектов Российской Федерации; по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации - приоритет законодательства последних.

В ходе осуществления правовой экспертизы проводится проверка проектов нормативных актов разного уровня на их соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам; определение перечня нормативных актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта; оценка нормативно-правовых актов, их проектов на предмет их эффективности, целесообразности и справедливости, а также законности реализации правовых предписаний.

Проведение правовой экспертизы включает в себя ряд обязательных процедур, которые разработаны юридической наукой и успешно внедрены в практическую деятельность правотворческих органов.

Во-первых, особое внимание в ходе осуществления правовой экспертизы уделяется анализу предмета правового регулирования, начиная с оценки названия потенциального или уже действующего нормативного правового акта и его соответствия содержанию данного акта.

Во-вторых, анализ "компетенционной принадлежности" сферы общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Данная процедура направлена на проверку соблюдения принципа разграничения предметов ведения и компетенции, в частности, разграничение предметов ведения между различными уровнями власти - федеральным, региональным, муниципальным; разграничение компетенции между различными органами власти - законодательными, исполнительными, судебными, иными органами и организациями.

В-третьих, проведение правового анализа на предмет соответствия нормативного правового акта законодательству.

В-четвертых, юридико-технический анализ соблюдения формальных реквизитов и логической структуры нормативного правового акта.

В-пятых, лингвистическая оценка нормативного правового акта на предмет соответствия его текста правилам современного русского языка и с учетом особенностей официально-делового стиля изложения материала.

Анализ юридико-технических недостатков оформления федеральных законов, который, не затрагивая волевых решений законодателя, обращен на правомерное, эффективное использование приемов законодательной техники, технически грамотное юридическое оформление текстов федеральных законов, позволяет обозначить наиболее распространенные дефекты современного законотворчества.

Несоответствие вносимых изменений текстам изменяемых законов, неверное указание реквизитов в ссылках на нормативные правовые акты, ошибки в перечнях источников официального опубликования, грамматические и стилистические недочеты, некорректное формулирование заголовка закона и его статей, неточность в определении предмета регулирования и субъектов правового воздействия, несовпадение сроков вступления в юридическую силу взаимозависимых актов, нечеткое формулирование регулирующих норм - вот неполный перечень наиболее распространенных дефектов современного законотворчества, выявленных в процессе анализа результатов проведенных юридико-технических экспертиз.

Изучение материалов юридической практики свидетельствует о том, что государственные органы сталкиваются с проблемой применения отдельных положений некоторых нормативных правовых актов, в которых содержатся оценочные категории. Последние представляют собой довольно сложную и практически не исследованную проблему современной общетеоретической науки. В качестве примера неоднозначности понятийного аппарата нормативного правового акта можно привести некоторые положения Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации*(2) (далее - Правила).

В частности, в абз. 1 п. 4.2 постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 употребляется формулировка "...в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих...". Смысл словосочетаний с использованием слова "затрудняющий" может трактоваться неоднозначно. Поэтому следует исключать из текста нормативного правового акта выражения, которые могут пониматься по-разному, либо приводить толкование каждого спорного понятия в виде примечания.

Кроме того, в абз. 1 п. 9 Правил сказано, что "подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка...".

Вместе с тем в абз. 1 п. 6 Порядка подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации (далее - Порядок), утвержденного распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 85-рп*(3), устанавливается, что "проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации должны проходить юридическую экспертизу и редактирование...".

И в п. 9 Правил, и в п. 6 Порядка речь идет об одной и той же процедуре. Однако в каждом случае использован свой категориальный аппарат, соответственно изменяется и смысловая нагрузка контекста.

Поэтому в целях оптимизации нормативно-правового материала, единообразного его понимания и применения следует в зависимости от юридической силы все нижестоящие нормативные правовые акты привести в соответствие с вышестоящими на предмет одинакового толкования всех употребляемых понятий и словосочетаний, а также различного рода событий и деяний.

Наличие правовых дефиниций создает благоприятные условия для одинакового понимания и толкования правовых норм, единообразного их применения и реализации в иных формах. Однако ученые-правоведы весьма неоднозначно оценивают потребность в нормативных определениях различных терминов. Так, в частности, одни полагают, что юридические определения должны даваться всем терминам, имеющим решающее значение для правового регулирования, а также понятиям, не являющимся общераспространенными или употребляемыми в более узком или существенно ином значении по сравнению с общеизвестным*(4). Другие убеждены в том, что в законе, обращенном ко всему обществу или значительной его части, каждый юридический термин должен найти разъяснение*(5). Третьи же, наоборот, предостерегают от чрезмерного увлечения определениями, поскольку они делают правовую норму негибкой*(6).

Отметим, что нормы-дефиниции не только расширяют и углубляют профессиональное и обыденное правосознание как юристов, так и простых граждан, но и имеют большое практическое значение для осуществления правоприменительной деятельности на незыблемых началах законности, поскольку подобного рода нормы позволяют органам и должностным лицам, их применяющим, четче и полнее уяснить волю законодателя, а также точнее истолковывать соподчиненные и корреспондирующие им правовые нормы и, как следствие, применять или реализовывать закон в иной форме действительно надлежащим образом.

Одним из упущений законодателя является отсутствие нормативного закрепления дефиниции понятия "юридическая ошибка".

Следует отметить, что термин "ошибка" используется в российском законодательстве. Так, в ст. 200 Гражданского процессуального кодекса РФ определяется порядок исправления описок и явных арифметических ошибок в решении. В статье 390 ГПК РФ указывается, что суд, рассмотрев дело в порядке надзора, своим определением или постановлением вправе отменить либо изменить решение суда первой, кассационной или надзорной инстанции и вынести новое решение, не передавая дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и толковании норм материального права.

Вместе с тем отсутствует четкое однозначное определение понятия "юридическая ошибка" и ее разновидностей. Кроме того, отсутствие дефиниции понятия юридической ошибки порождает противоречия в его трактовке.

Таким образом, для решения названных проблем необходимо четко и однозначно закрепить в законодательстве общее понятие правоприменительной ошибки на уровне федерального закона. В отраслевых и ведомственных нормативных актах следует отразить дефиниции разновидностей правоприменительной ошибки.

Законодательное закрепление понятия ошибки способствовало бы укреплению законности, облегчило применение закона и уменьшило довольно часто встречаемые на практике случаи объективного вменения*(7).

Некоторые авторы предлагают ввести в законодательство нормы, посвященные ошибке.

Так, В.А. Якушин полагает, что статьи об ошибке следует включить в Уголовный кодекс РФ: одна из них была бы посвящена заблуждению лица в отношении уголовной противоправности, другая - ошибке в отношении характера и степени общественной опасности совершенного лицом деяния*(8).

В.В. Кулыгин считает, что реализация принципа субъективного вменения требует законодательной фиксации института ошибки*(9).

Необходимо закрепить дефиниции понятий "правоприменительная ошибка", "правотворческая ошибка", "правоинтепретационная ошибка" в нормативном правовом акте, объединяющем наиболее общие положения, определяющие основы для всех направлений юридической деятельности. В перечень таких положений должны входить нормы, устанавливающие механизм преодоления ошибок.

Формализация юридической природы ошибки поможет выявить ошибки в юридической деятельности, характер их негативного воздействия на процесс реализации субъективных прав, юридических обязанностей и охраняемых законом интересов. В этом смысле процедура выступает одним из способов возможного обнаружения и фиксации негативного воздействия ошибки на данные правовые параметры. Поэтому через указанный механизм могут задаваться некоторые качества нормативного содержания ошибки.

Целесообразно также закрепить процедуру преодоления юридических ошибок в действующем законодательстве.

Приведем еще один пример отсутствия дефиниции, значительно затрудняющего понимание нормативно-правового материала. В абзаце 3 п. 2 Правил указывается, что "...структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты". Однако ни в самих Правилах, ни в Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации*(10) не сказано, что следует понимать под территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

В целях единообразного понимания термина "территориальный орган федерального органа исполнительной власти" необходимо закрепить его толкование либо в Правилах, либо в Разъяснениях.

Для разрешения указанных проблем существенное значение имеет принятие федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", проект которого с 1996 г. находится в Государственной Думе РФ. Целями данного законопроекта являются упорядочение системы действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов, определение видов нормативных правовых актов в зависимости от их юридической значимости и особенностей предмета регулирования, а также установление порядка их принятия, официального опубликования и вступления в силу.

Правовая экспертиза должна иметь комплексный характер, что означает привлечение экспертов как из государственных структур, так и из общественных организаций; осуществление экспертизы по таким направлениям, как правовой анализ, лингвистический анализ, технико-юридический анализ; проведение экспертизы в рамках единого свода правил, обязательного для всех экспертов; принятие единого комплексного заключения, содержащего выводы всех экспертов.

Введение комплексной экспертизы требует определенных организационных перестановок и финансовых затрат для федерального и региональных бюджетов, требует решения проблемы подбора высококлассных специалистов, подготовки качественной многоаспектной экспертной анкеты. Вместе с тем ее осуществление - пример реального воплощения принципов демократического государства и гражданского общества. Правовое закрепление и должное исполнение комплексной экспертизы как на федеральном, так и на региональном уровнях - эффективный шаг в деле предотвращения и выявления законотворческих ошибок. В связи с этим целесообразна законодательная регламентация не просто экспертной законопроектной деятельности с учетом ее особенностей на федеральном и региональном уровнях, но и закрепление видов таких экспертиз, в том числе комплексной.

Экспертиза служит инструментом, с помощью которого вырабатывается та или иная правовая позиция в отношении оформления нормативных предписаний. Множественность таких юридических позиций является своего рода обобщением законотворческой практики, результаты которого в виде рекомендательных правил могут войти в методические материалы для федеральных и региональных властей на различных этапах правотворчества.

Список литературы

1. Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990.

2. Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991.

3. Как готовить законы. М., 1993.

4. Юридическая техника / Под ред. В.М. Баранова, В.А. Толстика. М., 2012.

А.Г. Хабибулин,

доктор юридических наук,

профессор кафедры теории государства

и права и политологии юридического

факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

К.Р. Мурсалимов,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры экономических и финансовых

расследований Высшей школы государственного

аудита (факультета) МГУ им. М.В. Ломоносова

"Законодательство", N 6, июнь 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Как готовить законы. М., 1993. С. 28.

*(2) Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в редакции от 17 февраля 2014 г.) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

*(3) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 7. Ст. 598.

*(4) Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 126-128.

*(5) Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991. С. 99.

*(6) Кнапп В., Герлох А. Логика в правовом сознании / Пер. с чешск. М., 1987. С. 279.

*(7) См.: Якушин В.А. Субъективное вменение и его значение в уголовном праве. Тольятти, 1998. С. 244.

*(8) Там же. С. 290.

*(9) Кулыгин В.В. Субъективное вменение в уголовном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994. С. 24-25.

*(10) Приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 (в редакции от 26 мая 2009 г.) "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // Российская газета. 2007. 24 мая.