Автономное учреждение в свете реформы гражданского законодательства (Д.Е. Зайков, "Руководитель автономного учреждения", N 7, июль 2014 г.)

Автономное учреждение в свете реформы гражданского законодательства

С 1 сентября 2014 года вступают в силу изменения гл. 4 ГК РФ*(1), которые модифицируют систему юридических лиц, а также совершенствуют их правовое положение. Кардинальных преобразований статуса автономных учреждений указанные законоположения не обещают, однако отдельные его составляющие все же затрагивают. Рассмотрим, что представляют собой предстоящие нововведения.

Собственник и учредитель

Одним из важных изменений является установление в ст. 65.1 ГК РФ новой классификации юридических лиц по принципу наличия или отсутствия у учредителей (участников) прав членства в них (корпоративные юридические лица (корпорации) и унитарные юридические лица соответственно).

В силу абз. 1 п. 1 ст. 123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Указание в абз. 2 данного пункта на то, что учредитель является собственником имущества созданного им учреждения (во многом формальное), направлено на устранение юридико-технического недостатка при использовании в законах терминов "учредитель" и "собственник" и исключение имевшихся разночтений.

Например, в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным АУ за счет средств, выделенных ему собственником на эту цель. В то же время, как следует из положений ч. 2 ст. 3 Закона N 174-ФЗ*(2), АУ без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение данного имущества. При этом даже в ст. 3 Закона N 174-ФЗ одновременно используются термины "учредитель" и "собственник".

Проблема, являясь формальной, тем не менее создавала предпосылки для неоднозначного толкования правовых норм, регулирующих одни и те же отношения. Так, в приведенном выше примере несогласованности ГК РФ и Закона N 174-ФЗ на вопрос об определении органа, полномочного давать АУ согласие на распоряжение имуществом, предлагались противоположные ответы, обусловленные разным толкованием используемой терминологии.

Еще одна важная поправка - абз. 2 п. 1 ст. 123.21 ГК РФ однозначно установил правило о том, что на имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное последним по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Данное положение, опирающееся в том числе на судебную практику*(3), позволило решить давнюю проблему определения природы предоставленного АУ права самостоятельного распоряжения средствами от приносящей доход деятельности*(4).

Органы управления АУ

Пункт 2 ст. 123.21 ГК РФ прямо закрепил запрет соучредительства нескольких лиц при создании учреждения, тем самым исключив возможность иного толкования правовой нормы о том, что учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием (государственное либо муниципальное учреждение). Таким образом, в ГК РФ закреплена норма, аналогичная ч. 1 и 2 ст. 6 Закона N 174-ФЗ.

Также законодатель установил дополнительное правовое регулирование порядка назначения и деятельности органов управления АУ. Так, согласно п. 4 ст. 123.21 ГК РФ учредитель учреждения назначает его руководителя, являющегося органом учреждения. В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, руководитель государственного или муниципального учреждения может избираться его коллегиальным органом и утверждаться его учредителем. По решению учредителя в учреждении могут быть созданы коллегиальные органы, подотчетные учредителю. Их компетенция, порядок их создания и принятия ими решений определяются законом и уставом учреждения.

Вопрос о наличии в АУ коллегиальных органов в дополнение к наблюдательному совету в Законе N 174-ФЗ решен положительно. В силу ч. 2 его ст. 8 органами АУ являются предусмотренные федеральными законами и уставом учреждения общее собрание (конференция) работников АУ, ученый совет, художественный совет и др.

Однако указание в п. 4 ст. 123.21 ГК РФ на возможность создания коллегиальных органов, подотчетных учредителю, вызывает ряд вопросов, связанных с порядком назначения, компетенцией таких органов и иными обстоятельствами. Решение этих вопросов откладывается до внесения соответствующих изменений в Закон N 174-ФЗ.

Частичный возврат субсидиарной ответственности

В число самых значимых изменений правового статуса АУ входит частичное восстановление субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономного учреждения. В силу действующей редакции п. 2 ст. 120 ГК РФ, а также ч. 5 и 6 ст. 2 Закона N 174-ФЗ собственник имущества АУ не несет ответственность по обязательствам АУ, которое, в свою очередь, не отвечает по обязательствам собственника его имущества.

Законодательно закрепленный отказ от субсидиарной ответственности собственника имущества АУ по обязательствам последнего создал негативные предпосылки для полноценного участия АУ в рыночных отношениях, а также стал способом уклонения государства (муниципальных образований) от обоснованной ответственности. Такой достаточно опрометчивый, хотя и имеющий свое оправдание поступок законодателя подвергся разумной критике со стороны правоприменителей и юридической общественности.

Первый шаг на пути исправления создавшейся ситуации уже сделан. Согласно абз. 2 п. 6 ст. 123.22 ГК РФ по обязательствам АУ, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества АУ, на которое по закону может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества АУ*(5).

Исходя из толкования данной нормы ограничение субсидиарной ответственности учредителя АУ происходит по субъектному признаку - данная ответственность возникает только по обязательствам АУ, связанным с причинением вреда гражданам. При этом каких-либо исключений, касающихся ограничений субсидиарной ответственности учредителя АУ в зависимости от вида вреда (например, причиненный жизни или здоровью гражданина (в том числе работником АУ при исполнении им трудовых обязанностей), моральный, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих, причиненный вследствие недостатков товара, работы или услуги), закон не содержит.

Отметим, что в силу ч. 15 ст. 3 Закона N 99-ФЗ субсидиарная ответственность собственника имущества АУ по обязательствам АУ, связанным с причинением вреда гражданам, распространяется на правоотношения, возникшие также после 1 января 2011 года. То есть положениям абз. 2 п. 6 ст. 123.22 ГК РФ придана обратная сила.

Имущество для ведения внебюджетной деятельности

Пункт 5 ст. 50 ГК РФ вводит правило о том, что автономному учреждению, уставом которого предусмотрено ведение приносящей доход деятельности, необходимо иметь достаточное для ее осуществления имущество. Причем рыночная стоимость такого имущества должна составлять не менее минимального размера уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью (ООО)*(6).

Согласно п. 1 ст. 66.2 ГК РФ и ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" минимальный размер уставного капитала ООО составляет 10 000 руб. Безусловно, обеспечение наличия у АУ имущества указанной рыночной стоимости не станет большой проблемой. В настоящее время подобное имущество, вероятно, есть у всех автономных учреждений.

Вместе с тем общие тенденции развития законодательства в данной сфере таковы, что сегодняшний размер уставного капитала ООО в любой момент может быть существенно увеличен (в частности, в одной из редакций проекта федерального закона о внесении изменений в ГК РФ минимальный уставный капитал для ООО предлагалось установить в размере 500 000 руб.). А это может стать серьезным препятствием для ведения отдельными АУ приносящей доход деятельности.

Обязанности и ответственность органов управления

Важным дополнением правового регулирования деятельности АУ оказалось установление обязанностей и ответственности наблюдательного совета, руководителя АУ и его учредителя.

По норме п. 3 ст. 53 ГК РФ лицо, которое в силу закона, иного правового акта или учредительного документа юридического лица уполномочено выступать от его имени (например, руководитель АУ), должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Такую же обязанность несут члены коллегиальных органов юрлица (наблюдательного или иного совета, правления и т.п.).

Для автономных учреждений данное положение является крайне актуальным. Закон N 174-ФЗ в прямой формулировке не предусматривает вообще никаких обязанностей членов наблюдательного совета АУ. Отсутствует и какая-либо их ответственность, в том числе за убытки, причиненные АУ виновными действиями (бездействием) членов указанного совета, а также посредством разглашения информации, имеющей конфиденциальный характер*(7). Данные обстоятельства создавали предпосылки для злоупотребления членами наблюдательного совета АУ своими полномочиями, а отсутствие положений, предусматривающих их ответственность, оставляло как автономное учреждение, так и его учредителя без необходимого юридического механизма защиты прав и законных интересов.

Добросовестность и разумность действий членов наблюдательного совета АУ не имеет конкретных критериев и требований и во многом является оценочной категорией, зависимой от существующих условий и обстоятельств. Вместе с тем в правоприменительной и судебной практике выработаны общие подходы к оценке добросовестности и разумности поведения субъекта гражданско-правовых отношений.

Так, добросовестность предполагает прежде всего честность, субъективную психологическую установку на соблюдение правовых предписаний, а также искреннюю заинтересованность в положительном развитии организации. Члены наблюдательного совета АУ обязаны относиться к интересам учреждения как к своим собственным. Кроме того, они не вправе совершать действия, не отвечающие критериям порядочности (например, разглашать сведения, отнесенные к коммерческой тайне, другую конфиденциальную информацию, которая стала им известна в силу своего положения), тайно действовать в интересах третьих лиц в ущерб интересам АУ*(8).

Под разумными в большинстве случаев понимаются действия обычного дееспособного лица со средним уровнем интеллекта, позволяющим действовать так, как действовало бы большинство членов общества. Именно с таким правовым смыслом - обычное, логическое, здравое, стандартное - следует употреблять оценочное понятие "разумность"*(9).

Чтобы обеспечить выполнение членами наблюдательного совета АУ обязанности действовать добросовестно и разумно, законодатель установил их ответственность за нарушение этого правила.

Согласно п. 1 и 2 ст. 53.1 ГК РФ ответственность в виде возмещения убытков, причиненных по их вине автономному учреждению, несут члены его наблюдательного совета*(10), если будет доказано, что при осуществлении своих прав и исполнении своих обязанностей они действовали недобросовестно или неразумно, в том числе, если их действия (бездействие) не соответствовали обычным условиям гражданского оборота или обычному предпринимательскому риску*(11). Это положение не распространяется на тех членов наблюдательного совета, кто голосовал против решения, повлекшего причинение АУ убытков, или, действуя добросовестно, не принимал участие в голосовании.

Подобный механизм ответственности органов юридического лица за причинение ему убытков хорошо известен отечественной правовой системе и широко применяется в судебной практике. Но вопрос о том, каким образом рассматриваемый правовой институт будет применяться в отношении членов наблюдательного совета АУ и будет ли учитываться специфика их правового статуса, пока остается без ответа. Особенность же заключается в следующем. Деятельность по участию в коллегиальных органах управления юрлицом по общему правилу является оплачиваемой (как прямо, так и опосредованно). Это обусловлено не только важностью выполняемых задач указанными органами, требованиями, предъявляемыми к их членам, их отрывом (зачастую значительным) от осуществления иной деятельности, но и высокой степенью ответственности, в том числе имущественной. В отношении членов наблюдательного совета АУ позиция законодателя является совершенно иной. Согласно ч. 6 ст. 10 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение не вправе выплачивать членам наблюдательного совета вознаграждение за выполнение ими своих обязанностей, за исключением компенсации документально подтвержденных расходов, непосредственно связанных с участием в работе наблюдательного совета АУ.

Безусловно, основной причиной этого является правовой статус автономного учреждения как государственной (муниципальной) организации, который фактически предопределил безвозмездность как принцип работы членов наблюдательного совета АУ. Определенная логика в таком положении дел, конечно же, есть. Однако в свете установления имущественной ответственности членов наблюдательного совета АУ основания для применения указанного подхода значительно ослабли. На повестке дня - вопрос об установлении возможности оплаты исполнения обязанностей членами наблюдательного совета АУ либо ограничении размера их имущественной ответственности. Как представляется, такой подход в большей мере отвечал бы принципу соразмерности получаемых гарантий членами наблюдательного совета АУ и объема установленных им обязанностей и ответственности.

Также отметим, что поправки ГК РФ определили обязанности и основания для привлечения к ответственности учредителя АУ. Согласно п. 3 ст. 53.1 ГК РФ лицо, имеющее фактическую возможность определять действия АУ, в том числе давать указания руководителю АУ, обязано действовать в интересах данного учреждения разумно и добросовестно и несет ответственность за убытки, причиненные по его вине АУ. Хотя в силу специфики правового статуса автономного учреждения и практически всесторонней его зависимости (как наблюдательного совета, так и руководителя АУ) от своего учредителя реализация данного положения будет очень редким явлением.

Аналогичный механизм ответственности за причинение убытков автономному учреждению будет действовать и в отношении его руководителя (п. 1 ст. 53.1 ГК РФ). Указанная имущественная ответственность (в дополнение к установленной ст. 15 и 17 Закона N 174-ФЗ) позволит обеспечить надлежащую защиту прав и законных интересов АУ в случае недобросовестных действий (бездействия) его руководителя.

Место нахождения - населенный пункт

Закон N 99-ФЗ урегулировал ряд общих положений, распространяющих свое действие на все юридические лица. Нормы эти должны учитываться и автономными учреждениями.

Так, согласно п. 2 ст. 54 ГК РФ место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории РФ путем указания наименования населенного пункта (муниципального образования). Данное положение означает, что теперь в уставе АУ будет достаточно обозначить населенный пункт, в котором находится учреждение (например, Тверь). Конкретный адрес не указывается - такие сведения будут содержаться только в Едином государственном реестре юридических лиц. Таким образом, в случае смены адреса АУ в пределах одного населенного пункта (муниципального образования) необходимости вносить соответствующие изменения в устав не будет, что существенно упростит эту процедуру.

Особенности принятия решений собраний

Следует также обратить особое внимание на гл. 9.1 ГК РФ, вступившую в силу 1 сентября 2013 года*(12). Она установила общие правила принятия решений собраний (в том числе решений наблюдательного совета АУ*(13)), а также основания и порядок признания их недействительными.

В силу ст. 181.2 ГК РФ наблюдательный совет АУ составляет о принятии решения протокол в письменной форме, который подписывается председательствующим и секретарем. В протоколе о результатах очного голосования должны быть указаны:

- дата, время и место заседания наблюдательного совета АУ;

- сведения о лицах, принявших участие в заседании;

- результаты голосования по каждому вопросу повестки дня;

- сведения о лицах, проводивших подсчет голосов;

- сведения о лицах, голосовавших против принятия решения наблюдательного совета АУ и потребовавших внести запись об этом в протокол.

В свою очередь, в протоколе о результатах заочного голосования указываются:

- дата, до которой принимались документы, содержащие сведения о голосовании членов наблюдательного совета АУ;

- сведения о лицах, принявших участие в голосовании;

- результаты голосования по каждому вопросу повестки дня;

- сведения о лицах, проводивших подсчет голосов;

- сведения о лицах, подписавших протокол.

Однако согласно п. 1 ст. 181.1 ГК РФ правила его гл. 9.1 применяются, если законом или в установленном им порядке не предусмотрено иное.

Закон N 174-ФЗ достаточно скуден в части регламентации принятия решений наблюдательным советом АУ. Но в силу ч. 3 ст. 12 закона порядок и сроки подготовки, созыва и проведения заседаний наблюдательного совета определяются уставом АУ, что позволяет в зависимости от специфики конкретной организации и с учетом требований учредителя АУ закрепить в указанном документе соответствующие положения. Таким образом, в настоящее время изложенные в ст. 181.2 ГК РФ нормы при регулировании соответствующих отношений уставом АУ применению не подлежат.

Вместе с тем вопросы, которые Закон N 174-ФЗ не затрагивает, подлежат регламентации нормами ГК РФ. Согласно п. 1 его ст. 181.4 решение наблюдательного совета АУ может быть признано судом недействительным при нарушении требований закона, в том числе в случае, когда допущено:

- существенное нарушение порядка созыва, подготовки и проведения заседания наблюдательного совета АУ влияющее на волеизъявление его членов;

- нарушение равенства прав членов наблюдательного совета АУ при проведении его заседания;

- существенное нарушение правил составления протокола, в том числе правила о письменной форме протокола.

Решение наблюдательного совета АУ не может быть признано судом недействительным по основаниям, связанным с нарушением порядка принятия решения, если оно подтверждено решением последующего заседания наблюдательного совета АУ, принятым в установленном порядке до вынесения решения суда.

В силу ст. 181.5 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом, решение наблюдательного совета АУ ничтожно, если оно:

- принято по вопросу, не включенному в повестку дня, за исключением случая, если в заседании наблюдательного совета АУ приняли участие все его члены;

- принято при отсутствии необходимого кворума;

- принято по вопросу, не относящемуся к компетенции наблюдательного совета АУ;

- противоречит основам правопорядка или нравственности.

Отметим, что практическое применение указанных и иных положений гл. 9.1 ГК РФ в отношении наблюдательного совета АУ вызовет ряд трудноразрешимых проблем, обусловленных несоответствием данного совета канонам стандартного коллегиального органа коммерческой организации (иного гражданско-правового сообщества). Под условия последнего и были разработаны приведенные нормы ГК РФ.

Заключение

В ближайшее время в целях актуализации Закона N 174-ФЗ согласно требованиям ГК РФ, а также в целях совершенствования правового статуса АУ с учетом результатов проводимой реформы гражданского законодательства в Закон N 174-ФЗ будут внесены достаточно серьезные изменения. Однако до этого при осуществлении деятельности и применении норм названного закона автономным учреждениям необходимо учитывать соответствующие положения ГК РФ.

Д.Е. Зайков,

к.ю.н., начальник юридической службы

ФАУ "25 Государственный научно-исследовательский

институт химмотологии Министерства обороны РФ"

"Руководитель автономного учреждения", N 7, июль 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. Федеральный закон от 05.05.2014 N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 99-ФЗ).

*(2) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(3) См., например, п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса РФ".

*(4) См.: Зайков Д.Е. Федеральные автономные учреждения: проблемы правоприменительной практики / Д.Е. Зайков // Закон. - 2010. - N 10.

*(5) Чтобы исключить неоднозначное применение норм права, разным образом регламентирующих одни и те же отношения, до внесения изменений в Закон N 174-ФЗ должны применяться соответствующие положения ГК РФ (ч. 4 ст. 3 Закона N 99-ФЗ).

*(6) Данное правило подлежит применению автономными учреждениями, созданными в период с 5 мая 2014 года, с даты их создания, иными АУ - с 1 января 2015 года.

*(7) В связи с осуществлением АУ приносящей доход деятельности проблема сохранения его коммерческой тайны или коммерческой тайны его контрагентов зачастую становится очень актуальной.

*(8) См.: Комментарий к Федеральному закону "Об обществах с ограниченной ответственностью" / Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2010.

*(9) Волков А.В. Принцип недопустимости злоупотребления гражданскими правами в законодательстве и судебной практике (анализ более 250 судебных дел о злоупотреблении правом) / А.В. Волков. - М.: Волтерс Клувер, 2011.

*(10) В указанной ситуации члены наблюдательного совета обязаны возместить убытки АУ солидарно.

*(11) В данной части указанные требования должны применяться с учетом специфики правового статуса АУ.

*(12) Введена Федеральным законом от 07.05.2013 N 100-ФЗ "О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации".

*(13) Здесь и далее под решениями понимаются все формы проявления воли наблюдательного совета АУ, предусмотренные ст. 11 Закона N 174-ФЗ: рекомендация, заключение и решение.