Векторы пенсионной реформы (А.К. Соловьев, "Финансы", N 6, июнь 2014 г.)

Векторы пенсионной реформы

Приближение срока реализации в 2015 г. ключевого комплекса мероприятий пенсионной реформы, намеченных правительственной Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, обострило интерес не только научной общественности, но и практиков к условиям и, главное, к экономическим результатам намеченных преобразований.

Первые практические проблемы реализации пенсионной реформы возникли уже на стадии формирования бюджетной политики на плановый период (2015-2017 гг.). Макроэкономические факторы - резкое падение темпов роста экономики, увеличение инфляции, снижение темпов роста зарплаты и, соответственно, уровня жизни всего населения - создали дополнительные риски достижения целевых ориентиров пенсионной реформы.

Именно поэтому необходимо соизмерить долгосрочные целевые ориентиры и комплекс мероприятий, направленных на их достижение.

Новый этап пенсионной реформы является продолжением параметрических и институциональных реформ, связанных с перестройкой экономической и социальной системы государства на рыночные условия. Основные направления этой реформы определены Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы (утверждена распоряжением Правительства РФ от 25.12.2012). Этот документ существенно скорректировал все предшествующие нормативные правовые акты, касающиеся проблем обязательного пенсионного страхования (ОПС), но сохранил курс на переход пенсионной системы на страховые принципы.

Отдельные элементы новой пенсионной реформы начали внедряться с 2013 года. Однако главный комплекс институциональных реформ намечен на 2015 г. и продолжится в течение десятилетнего переходного периода. Таким образом, к середине следующего десятилетия основные институциональные и параметрические изменения получат полноценную реализацию.

Комплекс мероприятий, намеченных в рамках принятых законодательных актов, можно распределить по двум главным направлениям пенсионной реформы. Во-первых, это создание объективных макро- и микроэкономических условий для текущей бюджетной сбалансированности и для долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы. Во-вторых, прямых и опосредованных мер по повышению уровня пенсионного обеспечения граждан, утративших трудоспособность, в установленных законом случаях наступления старости, инвалидности и потери кормильца.

При этом векторы мероприятий пенсионной реформы должны ориентироваться на базовые страховые принципы - сохранение наиболее полной эквивалентности накопленных застрахованным лицом пенсионных прав и государственных пенсионных обязательств.

Напомним исходные социальные параметры современной пенсионной системы (табл. 1). Учитывая специфику экономического механизма ее функционирования, основанного на страховых принципах формирования пенсионных прав в трудоспособный период жизни человека, первые результаты пенсионной реформы можно будет выявить и проанализировать только в конце 2020-х годов.

Таблица 1

Особенности пенсионной системы России 2014 г.

Показатели	2014 год
Численность получателей пенсий (млн. чел.)	41,5
Средний размер трудовой пенсии (тыс. руб.)	11,0
Средний размер трудовой пенсии по старости (тыс. руб.)	11,5
Расходы на выплату трудовых пенсий, в % ВВП	7,0
Расходы бюджета Пенсионного фонда, в % ВВП	10,0

Для соизмеримости результатов намеченных мероприятий необходимо сравнить номинальные размеры параметров с их реальным размером, который нивелирует инфляционную составляющую. Однако анализ реальных размеров таких целевых социальных показателей, как трудовые пенсии и их соотношение с заработком, позволяет оценить только относительную динамику. Поэтому на практике используются социальные стандарты или их аналоги и производные. В частности, для оценки уровня жизни пенсионеров применяется прожиточный минимум пенсионера (ПМП) как стандарт минимального уровня потребления. Для оценки эффективности пенсионной системы как страхового механизма формирования пенсионных прав граждан обычно применяется соотношение пенсии и утраченного заработка.

Динамика обоих показателей в результате пенсионной реформы показывает, что реализация комплекса мероприятий позволяет достичь целевых ориентиров, намеченных Стратегией пенсионной реформы (табл. 2).

Таблица 2

Социальные результаты пенсионной реформы 2015 г.

Показатели	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2025	2030
Размер трудовой пенсии по старости, тыс. руб.	12,4	13,2	14,2	15,9	17,0	17,8	22,0	27,0
Соотношение размера пенсии и ПМП, раз	1,87	1,89	1,94	2,00	2,06	2,1	2,2	2,5
Соотношение размера пенсии и среднего заработка пенсионера, %	34,6	33,6	32,7	33,6	33,2	32,5	29,9	29,8

Источник: результаты актуарных расчетов автора.

Для достижения главной стратегической цели пенсионной реформы - социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения - предусмотрено повышение эффективности экономических инструментов, которые стимулировали бы наемных работников и другие категории занятого населения к личному участию в формировании собственных пенсионных прав, а также создание стимулов для участия в корпоративных и частных пенсионных системах.

Целевыми индикаторами достижения поставленной стратегической цели по повышению уровня жизни пенсионеров предлагается считать:

- доведение среднего размера трудовой пенсии по старости до 2 ПМП в 2020 г. и 2,5 ПМП - в 2030 г. (против 1,7 ПМП в 2013 г.);

- обеспечение уровня (коэффициента) замещения трудовой пенсией по старости от утраченного заработка на рекомендованном Международной организацией труда (МОТ) уровне в 40%.

Достижение социальных результатов пенсионной реформы сопряжено с радикальной перестройкой бюджетно-финансовой системы, основным вектором которой является приведение в соответствие финансовых источников обеспечения каждого элемента пенсионных выплат их институциональной сущности (рис. 1). То есть делается четкое разграничение страховых и нестраховых источников финансирования государственных пенсионных обязательств, которые нормативно закрепляются в виде целевых трансфертов.

    /-----------\                                     /--------------\

    | До 2015 г.|                                     | После 2015 г.|

    \-----------/                                     \--------------/

 /---------------\        /------------------\    /------------------------\

 |Страховая часть|  /-----|Федеральный бюджет|--\ |  Повышения к ФВ:       |

 |трудовой пенсии|  |     \------------------/  | |- Достижение 80 лет;    |

 \---------------/  | /----/                    | |- Инвалидность I группы;|

                    | |                         | |- Наличие иждивенцев;   |

                    | |                         | |- Круглые сироты;       |

                    | |                         | |- Стаж работы в РКС     |

 /--------------\   | |   /-----------------\   | |- Проживание на Крайнем |

 |     ФБР      |--/ |   | Солидарная часть|-\ | |  Севере;               |

 |              |----+---|     тарифа      | | | |- Стаж и проживание в   |

 \--------------/     |   \-----------------/ | | |  сельской местности    |

 /-----------------\  |                      | | \------------------------/

 |- Валоризация;   |  |            |          | |

 |- Нестраховые    |  |   /-----------------\ | |

 |  периоды;       |-/   |Страховые взносы | | |

 |- Начисленные, но|      \-----------------/ | |

 |  не уплаченные  |               |          | |  /------------------\

 |  взносы         |                         \-+-|        ФВ        |

 \-----------------/      /-----------------\   |  \------------------/

           /--------------| Индивидуальная  |   |

           |              | часть тарифа    |-\ |

                         \-----------------/ | |  /------------------\

 /-------------------\       |            |   | |  |Страховая пенсия  |

 |Персонифицированная|       |            |   | |  \------------------/

 |часть пенсии РПК/Т |       |            |   | |

 \-------------------/       |            |   | |  /----------------------\

                             |            |   | |  |- Досрочники;         |

                             |            |   | |  |- Валоризация;        |

 /-------------------\       |            |   | |  |- Нестраховые периоды;|

 |Накопительная часть|------/            |   \-+-|- Начисленные,        |

 |трудовой пенсии    |                    |     |  |   но не уплаченные   |

 \-------------------/                    |     |  |   взносы             |

                                          |     |  \----------------------/

                                          |     |

                                          |     |  /---------------------\

                                          |     \-|Накопительная пенсия |

                                          |        \---------------------/

                                          |             

                                          \-------------/

Рис. 1. Оптимизация источников финансирования страховых и нестраховых выплат

Для обеспечения другой стратегической цели пенсионной реформы - сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы - законодательные нормы предусматривают:

- осуществить строгое разграничение страховых и нестраховых видов и элементов всех пенсионных выплат для закрепления и последующего регулирования их источников финансирования;

- вывести из солидарно-страховой системы перераспределения пенсионных прав нестраховые - наиболее критичные институциональные подсистемы: досрочные механизмы формирования пенсионных прав, возмещение обязательств предшествующих государственных пенсионных программ (валоризация), льготные - нестраховые доплаты/выплаты отдельным категориям граждан и др.;

- трансформировать современный двухуровневый экономический механизм формирования пенсионных прав в трехуровневый с соответствующим развитием страховой модели пенсионной системы (солидарной, корпоративной, индивидуально-накопительной);

- компенсировать из федерального бюджета выпадающие доходы текущего периода солидарно-распределительной составляющей бюджета ПФР по причине изъятия части страховых взносов на формирование индивидуально-накопительных пенсионных прав будущих пенсионеров.

Весь комплекс перечисленных мероприятий позволяет последовательно сокращать бюджетно-финансовую зависимость пенсионной системы от государственного бюджета и обеспечивать согласованность формируемых пенсионных прав с источниками их финансового обеспечения на долгосрочную перспективу. Следует подчеркнуть, что большинство мероприятий пенсионной реформы согласно законодательству должно осуществляться постепенно в течение десятилетнего переходного периода.

Институциональные преобразования, реализация которых начинается в 2015 г., затрагивают базовые функции пенсионной системы (рис. 2). Они направлены на решение проблемы диверсификации и целевого закрепления финансовых потоков внутри самой системы и между ее институтами. Для этого начиная с 2015 г. предусмотрена трансформация трудовой пенсии в страховую и накопительную пенсии.

1. Совершенствование тарифной политики.

2. Реформа досрочных пенсий и создание корпоративных пенсионных систем.

3. Реформа накопительного компонента.

4. Совершенствование формирования пенсионных прав в солидарно-распределительной пенсионной системе (пенсионная формула).

5. Оптимизация бюджетной политики пенсионной системы (целевые межбюджетные трансферты).

6. Экономическое стимулирование участия работников и др. категорий населения в формировании пенсионных прав.

7. Государственное регулирование процесса реализации государственных пенсионных обязательств (изменение механизма индексации и перерасчета пенсий).

8. Целевая компенсация пенсионных прав отдельных категорий работников (женщинам по уходу за детьми, сельхозработникам и др.).

Рис. 2. Комплекс институциональных мероприятий пенсионной реформы

Одновременно с этим из трудовой пенсии выделяется фиксированный базовый размер (ФБР), который трансформируется в автономную фиксированную выплату, а страховая часть трудовой пенсии - в страховую пенсию. В результате таких преобразований страховая пенсия (СП) представляет собой обязательную выплату, которая должна финансироваться за счет индивидуального тарифа страховых взносов в ПФР, и назначается независимо от накопительной пенсии. Условия формирования и выплаты страховой пенсии регулируются отдельным федеральным законом.

Фиксированная выплата (ФВ) представляет собой обязательную выплату к страховой пенсии. Источниками финансирования ФВ являются солидарная часть страхового тарифа в рамках базы начисления и сумма всех отчислений сверх установленной базы начисления.

Нестраховые доплаты к солидарной составляющей пенсионных выплат (пенсионерам, достигшим 80 лет, иждивенцам и др.), не обусловленные трудовым участием в формировании пенсионных прав, должны финансироваться целевым трансфертом из федерального бюджета.

Накопительная пенсия по своей институциональной форме является аналогом накопительной части трудовой пенсии и, также как и страховая пенсия, должна финансироваться за счет соответствующей части индивидуального тарифа страховых взносов в ПФР.

Следует напомнить, что до 2013 г. формирование накопительной части трудовой пенсии исходя из 6-процентного тарифа отчислений было обязательным для всех застрахованных лиц 1967 года рождения и моложе.

При этом на первом этапе реформы накопительного компонента (в 2013 г.) гражданам было предоставлено право выбора: направлять только 4% на распределительную составляющую (2% тарифа страховых взносов обязательно должны направляться на финансирование накопительной части трудовой пенсии) или в полном объеме аккумулировать страховые взносы для формирования и инвестирования пенсионных накоплений исходя из 6%-ного индивидуального страхового тарифа.

На следующем этапе реформы накопительного компонента выбор застрахованным лицом участия в формировании своих пенсионных прав существенно оптимизирован. Он позволяет каждому работнику направлять всю сумму отчислений на формирование своей страховой пенсии при полном отказе от накопительной пенсии.

В перспективе застрахованные лица, за исключением граждан, впервые выходящих на рынок труда, могут реализовать свое право выбора до 31 декабря 2015 года. Граждане, только вступающие в трудовые отношения, имеют право выбора в течение 5 лет после начала трудовой деятельности либо до достижения возраста 23 лет. При этом все ранее сформированные в рамках накопительной системы пенсионные права сохраняются и продолжают реализовываться в установленном порядке.

Основная проблема, связанная с функционированием института досрочных пенсий, заключается в том, что его финансирование осуществляется за счет общих доходов бюджета Пенсионного фонда РФ, а не за счет дополнительных страховых взносов работодателей. Сложившаяся ситуация не способствует заинтересованности работодателей в улучшении условий и повышении безопасности труда, а также в развитии системы профилактики несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (рис. 3).

1. Отсутствие источника для формирования пенсии на период до наступления пенсионного возраста.

2. Отсутствие источников для финансирования выплаты в период до наступления пенсионного возраста.

3. Предоставление досрочных пенсий без утраты трудоспособности и существенного ухудшения здоровья (педагогические, медицинские работники и др.) - в 30 лет и ранее.

4. Установление досрочных пенсий лицам, занятым в приемлемых условиях труда (вследствие модернизации рабочих мест).

5. Отсутствие экономической мотивации работодателей, улучшающих условия труда.

Решение проблем досрочных пенсий

Усовершенствование системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Предоставление работникам гарантий и компенсаций в соответствии с их интересами в рамках трудовых и (или) коллективных договоров.

Установление дополнительного тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Постепенное увеличение требований к стажу, необходимому для досрочного назначения пенсии в отношении педагогических, медицинских и творческих работников.

Рис. 3. Проблемы досрочных пенсий

В целях стимулирования работодателей к улучшению условий труда, а также для создания сбалансированной и справедливой пенсионной системы Стратегией было предусмотрено установление дополнительного тарифа страховых взносов в бюджет ПФР. При этом для адаптации страхователей к изменению уровня страховой нагрузки запланировано поэтапное повышение размера дополнительных тарифов страховых взносов (табл. 3).

Таблица 3

Дополнительные тарифы страховых взносов на финансирование досрочных пенсий с 1 января 2013 г.

Списки производств, работ, профессий должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение	2013	2014	2015 и далее
Список N 1	4%	6%	9%
Список N 2 и "малые списки"	2%	4%	6%

Источник: ст. 58.3. Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования".

Страховые взносы по дополнительным тарифам уплачиваются всеми работодателями, у которых есть соответствующие рабочие места, независимо от того, действуют в отношении них преференции или нет по уплате тарифа страховых взносов на ОПС. Следует обратить внимание, что дополнительными страховыми взносами облагаются все суммы выплат независимо от их размера, то есть шкала облагаемости в отношении них не применяется. При этом вся сумма дополнительного тарифа страховых взносов направляется на солидарную часть тарифа страховых взносов.

По результатам проведения специальной оценки условий труда нормативно установленные ставки дополнительных тарифов должны корректироваться в зависимости от оценки условий труда, что позволит работодателям снизить уровень фискальной нагрузки (табл. 4).

Таблица 4

Дополнительные тарифы страховых взносов на финансирование досрочных пенсий в зависимости от установленного тарифа по результатам специальной оценки условий труда

Класс условий труда	Оптимальный	Допустимый	Вредный				Опасный	Ожидаемый средневзвешенный тариф
								Список N 1	Список N 2
Подкласс условий труда	1	2	3,1	3,2	3,3	3,4	4
Дополнительный тариф страхового взноса	0%	0%	2%	4%	6%	7%	8%	6%	4%

Источник: ст. 58.3. Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования"; результаты актуарных расчетов.

Кроме того, в соответствии с новым законодательством предполагается, что работодатель может уплачивать пенсионные взносы на досрочное негосударственное пенсионное обеспечение для формирования пенсионных прав работников на досрочные пенсионные выплаты (рис. 4).

                  /------------------------------------------\

                  |Участие работодателя и работника в системе|

                  |досрочного негосударственного пенсионного |-------\

                  |           обеспечения (НПО)              |       |

                  \------------------------------------------/       |

           /------------/  |                  |                      |

           |               |                  |                      |

           |               |                                        

           |               |         /------------------\   /-----------------\

                                   |Условия назначения|   |Выплата досрочной|

/------------------\/-----------\    |досрочной         |   |негосударственной|

|Выбор солидарного ||Основания: |    |негосударственной |   |пенсии           |

|или накопительного|\-----------/    |пенсии:           |   \-----------------/

|способа           |       |         \------------------/            |

|формирования      |       |                  |                      |

|прав на досрочную |                                               

|пенсию тарифа     |/--------------\/----------------------\/--------------------\

\------------------/|Пенсионный    ||- достижение возраста ||Порядок назначения  |

        |           |договор       ||  досрочного  выхода  ||и выплаты досрочной |

        |           |досрочного    ||  на пенсию;          ||пенсии в системе НПО|

        |           |НПО  между    ||- приобретение общего ||аналогичен порядку  |

        |           |работником    ||  страхового   стажа; ||назначения и выплаты|

                   |и НПФ;        ||- приобретение        ||страховой пенсии в  |

  /------------\    |Пенсионная    ||  специального  стажа;||системе ОПС.        |

  |добровольный|    |программа     ||- уплата страховых    |\--------------------/

  \------------/    |работодателя; ||  взносов в НПФ по    |

                    |Соглашение    ||  тарифу 2 или 4%     |

                    |о досрочном   |\----------------------/

                    |НПО между     |           |

                    |работником и  |           |

                    |работодателем.|           |

                    \--------------/           |

                             /---------------------------------------\

                             |Суммирование спецстажа,приобретенного в|

                             | системе ОПС, со спецстажем в системе  |

                             |             досрочного НПО.           |

                             \---------------------------------------/

Рис. 4. Реформа досрочных пенсий: 2017 г. - выбор условий формирования прав на досрочную пенсию

Следует обратить внимание, что первый этап пенсионной реформы предусматривает только меры по отработке вектора финансового обеспечения пенсионных прав, сформированных на вредных и опасных условиях труда (рабочие места по Спискам 1-2 и малым спискам). Решение проблемы досрочного пенсионного обеспечения для педагогических, медицинских и творческих работников в Стратегии предусмотрено на следующих этапах реформы, в частности, путем постепенного увеличения требований к стажу, необходимому для досрочного назначения пенсии по условиям и нормам федерального закона о страховых пенсиях.

Представленный в статье анализ свидетельствует, что социальные целевые ориентиры пенсионной реформы неразрывно связаны и взаимообусловлены макроэкономической ситуацией в стране в долгосрочной перспективе. Поэтому для обеспечения эффективности пенсионной реформы и повышения финансовой устойчивости бюджета Пенсионного фонда РФ каждая законодательная норма и весь комплекс реформаторских мер должны быть адаптированы и согласованы с конкретными макроэкономическими параметрами.

Литература

1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.12.2012 N 2524-р "Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации". [Электронный ресурс].

2. "Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года" (утверждено Правительством РФ 31.01.2013) [Электронный ресурс] // http://www.government.ru.

А.К. Соловьев,

профессор Финансового университета при Правительстве РФ,

доктор экономических наук

"Финансы", N 6, июнь 2014 г.