Правовое государство и верховенство права: теоретические конструкции и реализация (В.А. Виноградов, "Закон", N 12, декабрь 2013 г.)

Правовое государство и верховенство права: теоретические конструкции и реализация

Автор оценивает два основных конституционных принципа с точки зрения их взаимовлияния и поиска общего начала, на котором должна строиться правовая система демократического государства. Приводится авторский взгляд на роль позиций Конституционного Суда РФ в процессе раскрытия этих принципов для правоприменителя.

Правовое государство и верховенство права: происхождение доктрин, схожесть масштаба понятий

Как известно, доктрина правового государства и верховенства права - это две концепции, выражающие функцию права по преодолению публичного и частного произвола и злоупотреблений. Появившись еще у античных классиков, в теоретический оборот понятия "правовое государство" и "верховенство права" вошли в разное время. Термин "правовое государство" впервые употреблен в работе К. Велькера, затем концепция правового государства была конкретизирована Р. фон Молем, Дж. Локком, Ж.Ж. Руссо, а также в теории общественного договора, особенно подробно в исследованиях немецких ученых. Говоря об идее правового государства, разумеется, следует отметить работы И. Канта, сформулировавшего ее философскую (духовную) основу. Сам термин появился в результате прежде всего немецкого словообразования (der Rechtsstaat) и впоследствии был включен во многие конституционно-правовые акты в виде принципа и нормы. Среди русских правоведов, занимавшихся исследованиями правового государства, назовем В.М. Гессена, А.С. Алексеева, Н.И. Палиенко, Ф.Ф. Кокошина, С.А. Котляревского. В.М. Гессен, например, считал государство правовым, если оно "в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций связано и ограничено правом, стоит над правом, а не вне и не под ним"*(1).

Термин "верховенство права" (Rule of Law), наоборот, изначально появился не в научных трудах, а в английских правовых документах. Произошло это в XVII в., и только потом идея верховенства права получила свое развитие в юридической науке. Первым и наиболее авторитетным автором англосаксонской доктрины верховенства права признается А.В. Дайси.

О нюансах этих концепций и различиях между ними написано очень много. Однако мы будем рассматривать их в совокупности, чтобы найти то общее, что их объединяет.

Оба понятия - и "правовое государство", и "верховенство права" - хорошо известны и юристам, и неспециалистам. Несмотря на это, как ни парадоксально, дать "эталонные" (бесспорные) определения этих терминов, которые включали бы в себя все их значения и эквиваленты в разных языках, очень сложно. Попытаемся все же сделать это с помощью наиболее распространенного в научной литературе метода - описания их характеристик (как формальных, так и содержательных).

Сложности, возникающие при установлении четких дефиниций исследуемым объектам, невольно порождают аналогию с попытками дать определение таким масштабным явлениям, как, например, "Бог". Можно сказать, что в этом смысле они определенно схожи: понятие "Бог" также активно используется, является в своей сфере всеобъемлющим и означает некую сверхъестественную сущность, выступающую объектом поклонения и источником блага.

Примечание. Как основные христианские конфессии сходятся в общих вопросах понимания Бога, так и большинство юристов нашли консенсус по основным характеристикам правового государства и верховенства права.

Аналогию с "божественностью" усиливает хрестоматийное высказывание английского судьи Э. Кока (Case of Prohibitions, 1607 г.): "Quod Rex non debed esse sub homine, sed sub Deo et lege" ("Король не должен подчиняться какому-либо лицу, но должен подчиняться Богу и закону").

Конкуренция юрисдикций и принципы правового государства и верховенства права

Воплощаясь на практике, эти принципы показали себя одними из наиболее существенных конкурентных преимуществ в соревновании юрисдикций. Повышая эффективность правового регулирования, способствуя функционированию государственных институтов и расширяя возможности для самореализации личности, значение которой в современном обществе неуклонно возрастает, эти принципы усиливают конкурентоспособность стран в глобальном "естественном отборе".

Страны, первыми начавшие реализовывать на практике принципы правового государства и верховенства права, стали для других государств образцами для подражания. Однако массовое заимствование данных принципов в различных правопорядках в ряде случаев обернулось лишь "правовой" мимикрией, когда копируется только внешняя форма, а содержание остается прежним. Чтобы можно было лучше представить себе, о чем идет речь, проведем такую аналогию с миром природы: некоторые разновидности мух в процессе эволюции для повышения своей способности к выживанию приобрели окраску и поведение, характерное для ос. Однако любая мимикрия позволяет добиться лишь приблизительного внешнего сходства с объектом подражания.

В нашем же случае правовое государство и верховенство права иногда подменяются с точки зрения идеологии, политики, права верховенством посредством права (или закона).

Примечание. "Правовая" мимикрия свойственна полицейским государствам, которые, в отличие от правовых, основаны на постулате "цель оправдывает средства".

И точно так же, как природная, "правовая" мимикрия приносит тем, кто ее использует, определенные плоды, однако не меняет их сути, так как формальное провозглашение принципов правового государства и верховенства права не означает их успешного применения на практике и не приближает соответствующую юрисдикцию к образцу для подражания.

Однако нельзя исключать, что на каком-то этапе общественного развития правовое государство и верховенство права уже не смогут обеспечить реализующим их государствам столь явные конкурентные преимущества. Тогда возможно появление и новых "образцов для подражания".

Обеспечение правовой свободы личности

Каждое из названных конкурентных преимуществ достойно самостоятельного системного исследования, однако среди этих составляющих отдельно стоит выделить правовую свободу индивидуума, гарантирующую широкие возможности для самореализации личности и развития частных инициатив (включая свободу предпринимательства и общественную активность).

Если на предыдущих этапах общественного развития нормой считалась скорее несвобода, чем свобода, то на сегодняшний день основной целью подлинного правового государства является обеспечение верховенства прав и свобод человека, их реальная, а не декларируемая защита.

Современные правовое государство и верховенство права трудно себе представить без правовой свободы (при разумных ее ограничениях).

Элементы принципа правового государства и принципа верховенства права

Правовому государству и верховенству права присущи определенные характеристики (как формальные, так и содержательные), которые "создают" эти понятия и наполняют их смыслом.

Принципы правового государства и верховенства права, являясь в определенном смысле комплексной юридической конструкцией, состоят из множества конституционно-правовых субпринципов, а именно:

- юридическое равенство граждан перед законом и судом, уважение достоинства личности, гарантия и защита прав и свобод человека и гражданина на уровне международных стандартов;

- правовая определенность, в частности установление и привлечение к юридической ответственности в соответствии с опубликованным и четко определенным законом;

- запрет придавать обратную силу законам, ухудшающим положение человека и гражданина;

- осуществление государственной власти только на основе Конституции и законов, формально и материально ей соответствующих и имеющих своим приоритетом права и свободы человека и гражданина;

- рациональность при осуществлении государственной власти;

- независимость и эффективность судебной системы, обеспечивающей защиту прав и свобод человека и гражданина, а также политическую конкуренцию;

- доступность и эффективность системы правоохранительных органов.

Перечень субпринципов в научной литературе варьируется, но в целом подразумеваются одни и те же элементы. В любом случае каждый из субпринципов должен пониматься как своего рода conditio sine qua non правового государства и верховенства права.

Важнейшим элементом указанных принципов является предоставление гражданам эффективной судебной защиты, включающей в себя возможность обратиться в суд с требованием об отмене, изменении или неприменении мер или решений государственных органов и должностных лиц. Таким образом, правовое государство и верховенство права способны развиваться лишь при условии, что каждому человеку предоставлен эффективный инструмент борьбы с произволом публичной власти.

Чтобы придать судебным решениям необходимый авторитет, обеспечить им уважение со стороны граждан, необходимо добиться того, чтобы у них не возникало даже малейшего подозрения в том, что на суд оказывается какое-либо внешнее давление, особенно со стороны исполнительной власти.

Принципы правового государства и верховенства права подразумевают, что публичная власть обязана руководствоваться правилом соразмерности, достаточности и предсказуемости своих действий (в том числе принципами устойчивости и определенности правового регулирования, рациональности при осуществлении государственной власти). В частности, публичная власть должна обеспечивать соразмерность пользы и вреда, нанесенного обществу его действиями, и не причинять вред больший, чем это необходимо. Так, например, избыточное правовое регулирование не способствует развитию правового государства и верховенства права, поскольку чрезмерное количество материальных и запутанность процессуальных норм, несомненно, усложняют юридическую защиту прав человека и гражданина.

Принципы правового государства и верховенства права предполагают, что конституция (а при ее отсутствии - базовые конституционные принципы и ценности) должна быть наделена направляющей силой, т.е. любые законодательные решения, особенно в сфере прав и свобод, следует принимать, четко осознавая, какие именно конституционные цели они преследуют, на реализацию каких конституционных ценностей (норм, принципов) они направлены. Это позволит привести конституцию в нормативное состояние и придать ей обязательную силу для законодателя. Речь идет не о введении предварительного конституционного контроля, а о придании действиям законодателя конституционной осмысленности.

Примечание. Конституция не должна рассматриваться как декларативный или "рамочный" документ, имеющий настолько гибкие программные цели, что под них можно подвести любые принятые законы.

Законодатель должен четко себе представлять: 1) на каких положениях конституции базируется предлагаемое им правовое регулирование; 2) каких именно конституционных целей можно будет добиться с помощью конкретного закона; 3) какая насущная социальная потребность имеется для такого правового регулирования; 4) соразмерно ли соответствующее законодательное решение преследуемой конституционной цели.

Масштаб понятий "правовое государство" и "верховенство права" постоянно возрастает, в результате в числе его характеристик оказываются и другие значительные категории, такие как "демократия" и "демократический процесс". Очевидно, что принципы правового государства и верховенства права находятся в тесной взаимосвязи с принципом демократического государства, что, с одной стороны, позволяет им дополнять друг друга, а с другой - порождает противоречия между принципом демократии и "правлением судей" как проявлением одного из элементов правового государства и верховенства права. Также очевидно, что подлинно независимый суд как необходимый элемент правового государства и верховенства права может существовать только в демократическом государстве. Для реализации принципов правового государства и верховенства права жизненно необходимы такие элементы демократического государства, как политический плюрализм и политическая конкуренция, поскольку они способствуют расширению прав и свобод, а также установлению эффективного контроля за деятельностью государственных органов.

Без демократии невозможно обеспечить доверие к государству и праву со стороны общества (в особенности в сфере правосудия), а без такого доверия сложно себе представить само существование правового государства и верховенства права.

Отметим, что рассматриваемые принципы друг для друга вполне могут считаться субпринципами. Так, поскольку правовое государство само подчиняется определенному правопорядку, ограничивая себя нормами закона, в том числе нормами о правах граждан, ему присуще верховенство права. Это предполагает признание того факта, что право "связывает" организацию и функционирование всех государственных институтов.

С включением каждой дополнительной характеристики в принципы правового государства и верховенства права образуется, соответственно, и новое conditio sine qua non. В отличие от правила поведения, закрепленного в норме, принцип может иметь разную степень реализации. Этот показатель у рассматриваемых нами конституционных принципов зависит, в свою очередь, от степени реализации каждого из составляющих их субпринципов.

Принцип правового государства в решениях Конституционного Суда РФ

Основу правового государства в Российской Федерации формируют более десяти статей Конституции РФ. Непосредственно в ст. 1 Основного закона одной из основных его целей заявлено установление правового государства. Однако сама по себе такая декларация является только первым шагом, следующим же должно стать реальное воплощение этого принципа в жизнь, а не простая его имитация.

Анализ реализации принципа правового государства требует обращения к правовым позициям Конституционного Суда РФ, который в своей правоприменительной практике косвенно или напрямую дает интерпретацию указанного принципа, определяет его элементы и взаимосвязь с другими базовыми принципами.

Примечание. К настоящему моменту Судом создан собственный юридический "портрет" правового государства, отраженный во множестве документов, принятых КС РФ (только постановлений около 200).

Правовые позиции КС РФ, в которых раскрывается понятие "правовое государство", можно разделить на несколько условных блоков, в частности:

1) взгляды Суда на правовое государство, его цели, составные элементы и основные характеристики;

2) позиции, в которых раскрывается взаимосвязь прав и свобод человека и гражданина с принципом правового государства, что справедливо, поскольку правовое государство является инструментом эффективной реализации личности. Следовательно, конституционный приоритет личности во ее взаимоотношениях с государством очевиден;

3) особое значение, которое КС РФ придает принципам правосудия и судебной защиты прав и свобод человека и гражданина при раскрытии характеристик правового государства;

4) отражение характеристик правового государства при описании политической системы и организации власти на уровне как всей Российской Федерации, так и ее субъектов;

5) оценка некоторых финансово-экономических вопросов, которую КС РФ дает через призму принципа правового государства;

6) целый ряд требований к средствам и способам правового регулирования, также выведенных Судом из принципа правового государства, в частности обращенные к законодателю требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

Отдавая должное усилиям КС РФ в этом направлении, надо заметить, что Суд, "исправляя" своими решениями законы (придавая их содержанию тот конституционный смысл, который он считает правильным с точки зрения Конституции РФ), по определению не в состоянии полноценно заменить своим толкованием законодательное регулирование.

В результате в отдельных случаях такое толкование законов может вызывать правовую неопределенность, против которой, как было показано, постоянно выступает сам Конституционный Суд.

В.А. Виноградов,

заведующий кафедрой конституционного и муниципального права

Российской правовой академии Министерства юстиции РФ,

доктор юридических наук, профессор

"Закон", N 12, декабрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Гессен В.М. Теория правового государства // Политический строй современных государств. СПб., 1904. Т. 1. С. 182.