Что, зачем и почем: обоснование и нормирование закупок (Я.Ю. Королева, "Руководитель бюджетной организации", N 2, февраль 2014 г.)

Что, зачем и почем: обоснование и нормирование закупок

Обеспечение гласности и прозрачности закупок для государственных и муниципальных нужд, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок входит в цели Закона N 44-ФЗ*(1). Именно поэтому Законом N 44-ФЗ вводятся понятия "обоснование закупок" и "нормирование закупок". Рассмотрим эти понятия.

Обоснование закупок

С 01.01.2015 вступает в силу ст. 18 Закона N 44-ФЗ, регламентирующая порядок обоснования закупок. Согласно п. 1 данной статьи заказчик обязан обосновать закупку, установив соответствие планируемой закупки целям осуществления закупок, а также законам РФ и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.

Цели осуществления закупок определяются с учетом положений ст. 13 Закона N 44-ФЗ:

1) обеспечение достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных госпрограммами и муниципальными программами;

2) обеспечение исполнения международных обязательств РФ, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является РФ;

3) обеспечение выполнения функций и полномочий государственных органов РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, государственных органов субъектов РФ, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

При формировании плана закупок и плана-графика заказчик должен обосновать закупку. Порядок обоснования закупок и форма такого обоснования будут установлены Правительством РФ.

Объект и (или) объекты закупки заказчик должен будет обосновать при формировании плана закупок.

При формировании плана-графика заказчиком обосновываются:

1) начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта*(2);

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя)*(3), в том числе дополнительные требования к участникам закупки.

Согласно п. 4 ст. 18 Закона N 44-ФЗ оценка обоснованности осуществления закупок проводится в ходе мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок.

Мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков. Мониторинг обеспечивается органами исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, местной администрацией.*(4)

Аудит в сфере закупок проводит Счетная палата, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Уполномоченные органы анализируют и оценивают результаты закупок, в том числе достижение целей осуществления закупок.*(5)

Контроль в сфере закупок - задача органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, финансовых органов, органов управления государственными внебюджетными фондами. Контроль выполняется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок.*(6)

Согласно п. 5 ст. 18 Закона N 44-ФЗ по результатам мониторинга закупок, аудита или контроля в сфере закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной.

Нормирование закупок

Понятие "нормирование закупок" вводится ст. 19 Закона N 44-ФЗ. Эта новация связана с серией громких скандалов, разразившихся после выявления госзакупок, объектом которых были предметы роскоши или товары с избыточными потребительскими свойствами (например, автомобили премиум-класса или мебель ручной работы).

Нормирование - это установление требований к закупаемым товарам, работам, услугам (ТРУ), в том числе их предельной цены. Понятие "нормирование" также включает установление нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Часть 2 ст. 19 Закона N 44-ФЗ конкретизирует особенности установления требований. Данные требования могут касаться количества, качества, потребительских свойств и иных характеристик ТРУ. Главный критерий - закупаемые товары, работы, услуги должны в полной мере обеспечивать государственные и муниципальные нужды, однако они не должны иметь избыточные потребительские свойства или являться предметами роскоши.

Закон N 44-ФЗ не определяет понятия "избыточные потребительские свойства" и "предметы роскоши". Не раскрываются данные понятия и в других законодательных актах РФ. Поэтому можно сказать, что они являются субъективными.

Рассмотрим ситуацию, когда учреждение, расположенное в сельской местности, закупает автомобиль для поездок сотрудников в город. Если приобретается экономичный внедорожник среднего класса, то закупка не будет обладать избыточными потребительскими свойствами: транспорт нужен для функционирования учреждения. Если же документация о закупке содержит требования, предъявляемые к автомобилям премиум-класса, то закупка будет признана предметом роскоши или обладающей избыточными потребительскими свойствами, поскольку немалая стоимость бренда, входящая в стоимость закупки, не влияет на функционирование учреждения. С другой стороны, если учреждение закупает автомобиль премиальных брендов для представительских целей (например, чтобы встречать важных зарубежных гостей, чьи решения являются ключевыми для деятельности учреждения) и приобретение выгоднее, чем аренда (требуется обоснование), то закупка будет признана целесообразной, поскольку стоимость бренда является составляющей имиджа учреждения, а имидж в данном случае необходим для повышения результативности деятельности бюджетного учреждения.

Закон N 44-ФЗ не содержит и разъяснения понятия "государственные и муниципальные нужды". Более того, определения государственных и муниципальных нужд нет и в действующем законодательстве РФ. Понятия "государственные нужды", "муниципальные нужды" и "нужды бюджетных учреждений" содержала ст. 3 Закона N 94-ФЗ*(7), однако данный закон с 01.01.2014 утратил силу.

К сведению. Под государственными нуждами в Законе N 94-ФЗ понимались обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности РФ, госзаказчиков в ТРУ, необходимых для осуществления функций и полномочий РФ, госзаказчиков, для исполнения международных обязательств РФ, либо потребности субъектов РФ, госзаказчиков в ТРУ, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, госзаказчиков. Под нуждами бюджетных учреждений понимались обеспечиваемые бюджетными учреждениями потребности в ТРУ соответствующих бюджетных учреждений.

Статья 20 Закона N 44-ФЗ с 01.01.2016 вводит обязательное общественное обсуждение закупок. Если в ходе обсуждения будет установлено, что закупка имеет избыточные потребительские свойства или является предметом роскоши, то она может быть отменена.

Для того чтобы положение о нормировании закупок заработало, Правительство РФ должно установить и разместить в единой информационной системе общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд (п. 3 ст. 19 Закона N 44-ФЗ). Такие правила будут включать общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, а также общие требования к отдельным видам ТРУ (в том числе предельные цены ТРУ) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков.

К сведению. Согласно п. 7 ст. 3 Закона N 44-ФЗ бюджетное учреждение, осуществляющее закупки, тоже относится к категории заказчиков. На основании этого нормативные затраты на обеспечение функций бюджетного учреждения могут быть регламентированы требованиями нормирования.

После установления и принятия общих правил нормирования будут приняты правила нормирования в сфере закупок ТРУ для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд. Их устанавливают соответственно Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, местные администрации. Эти правила должны соответствовать общим правилам нормирования.

На основании правил нормирования в сфере закупок для обеспечения федеральных и муниципальных нужд, нужд субъектов РФ государственные и муниципальные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами должны утвердить требования к закупаемым ими, их территориальными органами (подразделениями) и подведомственными бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг и (или) нормативные затраты на обеспечение функций указанных органов. Требования должны включать, в частности, предельные цены ТРУ.

Принятие правил нормирования закупок

/-----------------\   /-------------------------------------------------\

|Правительство РФ |   |       Общие правила нормирования закупок        |

|                 |   |-------------------------------------------------|

|                 |   |  Общие требования к  |    Общие требования к    |

|                 |--|разработке, принятию, |   отдельным видам ТРУ    |

|                 |   |    к содержанию и    |  Нормативные затраты на  |

|                 |   |обеспечению исполнения|   обеспечение функций    |

|                 |   |   правовых актов о   |        заказчиков        |

|                 |   |     нормировании     |                          |

\-----------------/   \-------------------------------------------------/

/-----------------\   /-------------------------------------------------\

|Правительство РФ |   |Правила нормирования закупок для обеспечения нужд|

|Органы субъектов |   |    федеральных, муниципальных, субъектов РФ     |

|       РФ        |   |-------------------------------------------------|

|     Местные     |   |     Требования к     |  Требования к отдельным  |

|  администрации  |--|разработке, принятию, |  видам ТРУ Нормативные   |

|                 |   |    к содержанию и    |  затраты на обеспечение  |

|                 |   |обеспечению исполнения|    функций заказчиков    |

|                 |   |   правовых актов о   |                          |

|                 |   |     нормировании     |                          |

\-----------------/   \-------------------------------------------------/

/-----------------\                          /--------------------------\

| Государственные |                          |  Требования к отдельным  |

|     органы      |                          |   видам ТРУ закупаемым   |

|Органы управления|                          |  указанными органами и   |

|государственными |-------------------------|    подведомственными     |

|  внебюджетными  |                          | бюджетными учреждениями  |

|     фондами     |                          |  Нормативные затраты на  |

|  Муниципальные  |                          |   обеспечение функций    |

|     органы      |                          |    указанных органов     |

\-----------------/                          \--------------------------/

Я.Ю. Королева,

эксперт журнала

"Руководитель бюджетной организации"

"Руководитель бюджетной организации", N 2, февраль 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

*(2) Порядок обоснования цены контракта установлен ст. 22 Закона N 44-ФЗ.

*(3) Способы определения поставщика (подрядчика, исполнителя) установлены гл. 3 Закона N 44-ФЗ.

*(4) Статья 97 Закона N 44-ФЗ.

*(5) Статья 98 Закона N 44-ФЗ.

*(6) Глава 5 Закона N 44-ФЗ.

*(7) Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".