Готовящиеся изменения законодательства о закупках (Г.Г. Зайцева, "Руководитель автономного учреждения", N 3, март 2014 г.)

Готовящиеся изменения законодательства о закупках

Едва автономные учреждения выстроили свои закупочные процедуры в соответствии с требованиями действующего законодательства и наработали некоторый опыт в данной сфере, как их снова ожидает корректировка "правил игры". В настоящее время подготовлено сразу несколько блоков изменений, касающихся закупок отдельными видами юридических лиц. Какие стороны деятельности заказчиков будут затронуты готовящимися нововведениями? Что конкретно может поменяться?

Проекты федеральных законов и подзаконных актов сегодня находятся на разных стадиях готовности. Одни внесены в Государственную думу и рассматриваются депутатами, другие совсем недавно прошли общественное обсуждение на едином портале для размещения информации о разработке проектов нормативных правовых актов regulation.gov.ru.

Изменения планируются сразу в нескольких направлениях. Прежде всего предполагается ввести для заказчиков, работающих в рамках Закона N 223-ФЗ*(1), административную ответственность за нарушения в сфере закупок, а также установить особенности участия в закупочных процедурах малых и средних предпринимателей. Еще один блок поправок стал реакцией законодателя на сложившуюся практику закупок, в связи с чем уточнению и коррекции должны подвергнуться важные нормы Закона N 223-ФЗ.

Штрафы за нарушения в сфере закупок

Хотя многие автономные учреждения (в первую очередь федерального и регионального подчинения) более двух лет являются исполнителями Закона N 223-ФЗ, в полную силу он начал работать только в 2014 году. С этого момента законом стали руководствоваться все указанные в нем заказчики, в том числе те, которым ранее предоставлялась отсрочка (например, муниципальные АУ).

Согласно ст. 6 Закона N 223-ФЗ контроль за соблюдением требований данного закона осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ, однако все это время меры ответственности за нарушения в сфере закупок не были определены. Теперь же предполагается ввести соответствующие штрафы. (Отметим, что в данном случае заказчики, работающие в рамках Закона N 223-ФЗ, оказались в ином положении, нежели те, кто исполняет нормы Закона N 44-ФЗ*(2), - в отношении последних законодательство о контрактной системе и поправки в КоАП РФ*(3), устанавливающие штрафы, вступили в силу одновременно.)

Законопроект N 370370-6, вносящий изменения в КоАП РФ в части установления ответственности за нарушение норм Закона N 223-ФЗ, Госдума приняла в первом чтении 20 декабря 2013 года. Как сказано в пояснительной записке к проекту, угроза штрафов должна поспособствовать соблюдению заказчиками требований закупочного законодательства и предупреждению подобных нарушений (только за девять месяцев 2013 года антимонопольные органы рассмотрели 377 жалоб и выявили 172 случая нарушений), а также защите прав и экономических интересов общества и государства.

В законопроекте предлагается дополнить КоАП РФ новой ст. 7.32.1, в силу которой заказчики станут привлекаться к административной ответственности за следующие нарушения порядка проведения закупки:

Нарушение	Административный штраф, руб.
	На должностных лиц	На юридических лиц
Принятие должностным лицом заказчика решения о закупке в иной форме, если такая закупка должна осуществляться в электронной форме	50 000	300 000
Нарушение сроков размещения на официальном сайте информации о закупке:
1) не более чем на два рабочих дня;	3 000	15 000
2) более чем на два рабочих дня	15 000	50 000
Неразмещение на официальном сайте информации о закупке	50 000	500 000
Нарушение сроков размещения на официальном сайте утвержденных положения о закупке и изменений в него:
1) не более чем на десять рабочих дней;	3 000	10 000
2) более чем на десять рабочих дней	15 000	50 000
Неразмещение на официальном сайте утвержденных положения о закупке и изменений в него	30 000	100 000
Утверждение документации о закупке, не соответствующей по составу сведений требованиям Закона N 223-ФЗ	3 000	10 000
Отклонение заявок участников закупок из-за несоответствия требованиям, не предусмотренным документацией о закупке, а также оценка и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, не указанным в документации о закупке	50 000	300 000
Нарушение сроков размещения на официальном сайте сведений о количестве и общей стоимости договоров, заключенных по результатам закупки, а также информации об изменении договора:
1) не более чем на десять рабочих дней;	3 000	10 000
2) более чем на десять рабочих дней	15 000	50 000
Неразмещение на официальном сайте сведений о количестве и общей стоимости заключенных договоров, а также информации об изменении договора	30 000	100 000
Нарушение правил направления заказчиками сведений о недобросовестных участниках закупки и поставщиках в Федеральную антимонопольную службу	15 000	50 000

Кроме того, законопроект должен устранить еще один пробел: в Законе N 223-ФЗ не указаны органы власти, уполномоченные осуществлять контроль в данной сфере. В связи с этим в КоАП РФ планируется ввести дополнительную ст. 23.80 - в ней предусмотрено определение федерального органа исполнительной власти, к чьей компетенции будет отнесено рассмотрение соответствующих административных дел. И если заказчик, допустивший какое-либо из перечисленных нарушений, не выполнит предписание о его устранении, выданное уполномоченным органом, заказчик также может быть оштрафован на сумму 50 000 руб. (для должностных лиц) и 500 000 руб. (для юрлиц).

Корректировка законодательства с учетом практики закупок

Следующий законопроект, которым предполагается изменить непосредственно Закон N 223-ФЗ, пока не внесен в Госдуму. В настоящее время документ дорабатывается по итогам общественного обсуждения, завершившегося на сайте regulation.gov.ru в конце декабря 2013 года.

Поправки, предлагаемые законопроектом, основаны на анализе сложившейся практики закупок в соответствии с нормами Закона N 223-ФЗ и направлены на развитие конкуренции в данной сфере. Остановимся на самых значительных из предстоящих изменений.

Ограничение способов закупки

Проект нормативного акта устанавливает исчерпывающий перечень способов закупки, которые должны содержаться в положении о закупке и могут быть использованы заказчиками. Для этого в ч. 3 ст. 3 Закона N 223-ФЗ планируется перечислить все допустимые варианты. Помимо указанных в данной норме конкурса и аукциона законодатель собирается прописать следующие способы закупки:

- конкурс с ограниченным участием;

- двухэтапный конкурс;

- запрос котировок;

- запрос предложений;

- закрытый конкурс;

- закрытый конкурс с ограниченным участием;

- закрытый двухэтапный конкурс;

- закрытый аукцион;

- закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Как видим, этот список совпадает с перечнем способов определения поставщиков, данным в ст. 24 Закона N 44-ФЗ.

По мнению разработчиков законопроекта, такое изменение обусловлено тем, как заказчики на практике применяют самые разные способы закупки. В пояснительной записке к проекту отмечается, что закупки, осуществленные иными (помимо конкурса или аукциона) способами, составляют более половины (50,5%) общего количества закупок. При этом процедуры, относимые к иным способам, не всегда являются прозрачными и позволяющими обеспечить добросовестную конкуренцию между участниками таких закупок.

Если данная поправка будет принята, заказчикам (в том числе автономным учреждениям) придется приводить свою закупочную деятельность в соответствие с изменившимся законодательством. Им потребуется убрать из положений о закупке способы, не вошедшие в приведенный список (например, конкурентные переговоры), а также внести изменения в план закупок, если в нем содержатся неразрешенные способы. В то же время случаи применения того или иного способа закупки заказчики по-прежнему будут определять самостоятельно, исходя из специфики своей финансово-хозяйственной деятельности.

В настоящее же время автономные учреждения, как и другие исполнители Закона N 223-ФЗ, могут закупать товары, работы и услуги всеми способами, которые указаны в их положениях о закупке. Однако заказчикам нужно следить за изменениями законодательства, чтобы своевременно учесть их в своей работе.

Уточнение понятия электронной закупки

Также предлагается включить в ст. 3 Закона N 223-ФЗ дополнительную ч. 4.1, содержащую определение закупки в электронной форме. Этот термин подразумевает закупку, при которой в электронной информационной системе, определенной в соответствии с положением о закупке, обеспечивается направление заявок (предложений) участников закупки, документов и информации в электронной форме. Таким образом, данной поправкой будет закреплена обязанность заказчиков взаимодействовать с участниками закупки (и наоборот) посредством электронных документов, подписанных квалифицированным сертификатом ключа проверки электронной подписи, а также проводить закупку на электронной торговой площадке.

Уточнение должно исключить существующую в настоящее время неопределенность понятия "закупка в электронной форме". Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, различные трактовки указанного понятия приводят к тому, что заказчики проводят подобные закупки, например, посредством приема заявок на электронную почту. Данные процедуры не являются прозрачными и конкурентными.

Кроме того, по рассматриваемой проблеме существуют и судебные разбирательства, по результатам которых заказчики признаются нарушившими законодательство о закупках. Например, подобное решение вынес ФАС МО в Постановлении от 27.01.2014 N Ф05-16506/2013. Обстоятельства дела таковы: заказчик при проведении электронной закупки услуг по уборке служебных, производственных помещений и прилегающих территорий использовал электронную торговую площадку, однако установил к претендентам требование о представлении документов на бумажном носителе. Суды разных инстанций признали это действие отступлением от избранной формы осуществления закупки.

Закупки у единственного поставщика - без публичного извещения

Еще одно предполагаемое изменение - исключение обязанности заказчика размещать на официальном сайте информацию о закупке, осуществляемой у единственного поставщика. Соответствующая поправка может быть внесена в ч. 5 ст. 4 Закона N 223-ФЗ.

Закупка у единственного поставщика является неконкурентным способом, поэтому соблюдение заказчиком требования об опубликовании на официальном сайте извещения и документации о закупке разработчики законопроекта посчитали формальным. В то же время в пояснительной записке к проекту отдельно указано, что за заказчиками сохранится обязанность вносить соответствующую информацию в план закупок, а сведения о договоре, заключенном с единственным поставщиком, - в реестр договоров.

Новые основания для жалоб на действия заказчика

Наконец, планируется увеличить количество случаев, в которых участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган действия (бездействие) заказчика. К четырем случаям, перечисленным в ч. 10 ст. 3 Закона N 223-ФЗ, в будущем может быть добавлено еще три:

- проведение заказчиком закупки не в соответствии с положением о закупке;

- установление в положении о закупке, извещении, документации о закупке;

- требований, влекущих необоснованное ограничение количества участников;

- осуществление заказчиком закупки с нарушением требований Закона N 223-ФЗ.

Иные нарушения заказчиков участники закупки могут обжаловать только в суде. Однако подобное расширение оснований для жалоб в Федеральную антимонопольную службу существенно упростит для участников закупки защиту их прав и интересов, а также станет дополнительным инструментом контроля за действиями заказчиков.

Расширение участия в закупках малого и среднего бизнеса

Данное направление совершенствования закупочного законодательства вполне соотносится с целями Закона N 223-ФЗ, в частности, с необходимостью стимулирования участия юридических и физических лиц в закупках для нужд заказчиков. Первые шаги в этом направлении уже сделаны: 28 декабря 2013 года в приведенный закон были добавлены положения, касающиеся участия в закупках субъектов малого и среднего бизнеса.

Например, ч. 8 ст. 3 Закона N 223-ФЗ дополнилась п. 2, в котором прописано право Правительства РФ установить особенности участия малых и средних предпринимателей в закупках, годовой объем закупок у таких субъектов, а также форму годового отчета о закупке у малого и среднего бизнеса. Во исполнение данной нормы Минэкономразвития разработало проект постановления Правительства РФ "Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельных видов юридических лиц". Проект был размещен на сайте regulation.gov.ru, прошел общественное обсуждение и доработан по его итогам.

Объем закупок у предпринимателей

Документ устанавливает минимальный объем закупок, которые заказчики обязаны осуществить у предпринимателей*(4), и объем этот будет постепенно увеличиваться. Предполагается, что в 2014 году на малый и средний бизнес должно прийтись не менее 10% совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных заказчиком, в 2015-2017 годах - не менее 18%, а с 1 января 2018 года - не менее 25%.

При расчете доли закупок должны учитываться договоры, заключенные непосредственно с субъектами малого и среднего бизнеса, и договоры, в которых предприниматели привлекаются в качестве субподрядчиков. В то же время в проекте постановления содержится целый перечень закупок, не учитываемых при расчете. Например, сюда относятся закупки у субъектов естественных монополий, поставщиков коммунальных ресурсов (водо-, тепло-, газоснабжение), а также приобретение банковских услуг.

Отметим, что требование о соблюдении минимального объема закупок у предпринимателей в будущем может потребовать перестройки закупочной деятельности только у крупных автономных учреждений. Практика показывает, что большинство АУ регионального и муниципального уровня уже сегодня осуществляют свои закупки в основном у малых и средних предприятий, а также индивидуальных предпринимателей. Поэтому сложностей с обеспечением необходимой доли у автономных учреждений небольшого масштаба быть не должно.

Формы сотрудничества с малым и средним бизнесом

У заказчиков, привлекающих к закупкам предпринимателей, может быть три возможных варианта действий. Согласно проекту документа в торгах, иных процедурах, предусмотренных положением о закупке, могут принимать участие:

1) любые юридические и физические лица, в том числе субъекты малого и среднего бизнеса;

2) только субъекты малого и среднего предпринимательства;

3) участники закупки, привлекающие к исполнению договора субподрядчиков (соисполнителей) из числа субъектов малого и среднего бизнеса.

Примечание. В настоящее время автономные учреждения могут закупать товары, работы и услуги всеми способами, которые указаны в их положениях о закупке. Однако нужно следить за изменениями законодательства - количество способов закупки планируется ограничить.

В первом случае предприниматели будут участвовать в закупке наравне с крупными компаниями. Эти закупочные процедуры ничем не отличаются от тех, которые установлены Законом N 223-ФЗ, однако два других варианта предполагают некоторые особенности.

Во втором случае заказчики обязаны утвердить специальный перечень товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются у малых и средних предпринимателей, и опубликовать документ на официальном сайте zakupki.gov.ru и собственном сайте. Кроме того, начальная (максимальная) цена договора на поставку товаров, указанных в перечне, не должна превышать 50 млн. руб. Однако даже в ситуации, когда цена превысит эту сумму, но не достигнет 200 млн. руб., заказчик сохранит право проводить данную закупку только у малого и среднего бизнеса.

В третьем случае участники закупки должны будут представить в составе заявки план привлечения субподрядчиков (соисполнителей) из числа малых и средних предпринимателей. Как сказано в проекте постановления, их привлечение станет существенным условием заключенного договора. Поэтому в договор с подрядчиком также предполагается включать обязательное условие о гражданско-правовой ответственности последнего за неисполнение указанного условия.

Иные изменения

Наконец, подготовлен ряд отдельных поправок в закупочное законодательство. Кратко перечислим их.

1. Планируется исключить из числа потенциальных поставщиков товаров, работ и услуг компании, зарегистрированные в иностранной юрисдикции, - к участию в закупках заказчиков будут допускаться только лица, зарегистрированные на территории РФ. Законопроект N 436462-6, находящийся в настоящее время на рассмотрении в Госдуме, но пока не прошедший ни одного чтения, предлагает внести такое изменение в ч. 5 ст. 3 Закона N 223-ФЗ.

2. Для повышения эффективности расходования средств заказчиков предполагается установить запрет на закупку (в том числе заключение договора аренды) легкового автомобиля стоимостью свыше 3 млн. руб. Соответствующая поправка в ст. 3 Закона N 223-ФЗ содержится в законопроекте N 310244-6, принятом депутатами Госдумы в первом чтении. Однако ограничение не будет распространяться на специализированные легковые автомобили, к которым предъявляются особые технические требования.

3. Планируется изменить порядок регистрации на официальном сайте zakupki.gov.ru юридических лиц, на которых распространяется действие Закона N 223-ФЗ. Проект приказа, разработанный Минэкономразвития и Федеральным казначейством, размещен на сайте regulation.gov.ru. По сравнению с действующим порядком, утвержденным Приказом Минэкономразвития РФ и Федерального казначейства от 10.08.2012 N 506/13н, принципиальных изменений в проекте немного. Среди них - требование о наличии у документов, размещаемых на официальном сайте, усиленной квалифицированной электронной подписи.

Заключение

Если рассмотренные поправки будут приняты, правовое поле, в котором работают заказчики, существенно изменится. Вполне вероятно, что раньше других начнут действовать поправки в КоАП РФ, вводящие штрафы за нарушения в сфере закупок. Поэтому автономным учреждениям стоит уже сейчас анализировать имеющуюся документацию о закупках на предмет ее соответствия нормам Закона N 223-ФЗ и своевременно размещать ее на официальном сайте zakupki.gov.ru - это позволит уменьшить количество возможных нарушений. Важно также следить за поправками, вносимыми в закупочное законодательство, и оперативно реагировать на них.

Г.Г. Зайцева,

главный редактор журнала

"Руководитель автономного учреждения"

"Руководитель автономного учреждения", N 3, март 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

*(2) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

*(3) Внесены Федеральным законом от 28.12.2013 N 396-ФЗ.

*(4) Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к малым относятся предприятия, на которых средняя численность работников за предшествующий календарный год не превышает 100 человек, а выручка от реализации товаров без учета НДС за аналогичный период - 400 млн. руб. Для средних предприятий предельные значения составляют соответственно диапазон от 101 до 250 человек и 1 млрд. руб.