Закрутили вентиль (В. Михайлов, "Саморегулирование & Бизнес", N 5, май 2014 г.)

Закрутили вентиль

На рассмотрение Госдумы РФ внесен законопроект "О лицензировании управления многоквартирными домами". Новая законодательная инициатива вызвала острые споры. Ее сторонники уверены в том, что только лицензирование способно сделать работу управляющих компаний прозрачной. А оппоненты предупреждают, что лицензирование "сверху" обрушит зарождающийся рынок коммунальных услуг.

Вопросов больше, чем ответов

Острая дискуссия разгорелась в ходе профильного заседания Совета непарламентских партий при Председателе Госдумы С. Нарышкине, где обсуждались проблемы общественного контроля в сфере ЖКХ. Именно там министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ Михаил Мень сообщил о том, что уже с 1 сентября 2014 года планируется ввести процедуру приема квалификационных экзаменов у руководителей управляющих компаний и выдачу лицензий установленного образца. Эту функцию предлагается возложить на Государственные жилищные инспекции в регионах. Для перехода к лицензированию потребуется внести правки в Жилищный кодекс, а также детально прописать механизм получения и отзыва лицензии и прохождения квалификационной аттестации. Будет создан и единый открытый федеральный реестр лицензиатов и дисквалифицированных УК, он станет одним из основных инструментов общественного контроля.

В настоящий момент, по словам министра, создается единая информационная система, предназначенная для централизованного сбора, обработки, хранения информации о субъектах и объектах в жилищной сфере и сфере предоставления коммунальных услуг. Ресурс позволит получать и оперативно анализировать практически всю информацию в сфере ЖКХ. На сегодняшний день также утверждены стандарты раскрытия информации управляющими организациями и ТСЖ, стандарты в сферах водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения и электроснабжения.

Как отмечает Михаил Мень, сегодня в сфере ЖКХ существуют три основных проблемы - недобросовестность управляющих компаний, высокая доля платежа за услуги ЖКХ для граждан, изношенность инфраструктуры и, как следствие, высокая аварийность. Действительно, деятельность управляющих компаний не раз вызывала нарекания, как со стороны рядовых граждан, так и руководства страны. Показательным стало недавно выявленное нарушение в Мурманской области, где по вине управляющей компании "из-за сбоя в программном обеспечении" жители Апатитов получили квитанции на оплату ЖКХ с тарифами, завышенными в 60100 раз. На порядок начисления платы за жилищно-коммунальные услуги, согласно мониторингу Общественной палаты, россияне жалуются чаще всего. На втором месте находятся жалобы на низкое качество услуг по управлению многоквартирными домами и работ по содержанию общего имущества. Навести порядок в этой сфере призваны дополнительные меры, ужесточающие правила работы коммунальщиков. Так, саму процедуру установления факта оказания некачественной коммунальной услуги планируется упростить, а за неправильное начисление платы за ЖКУ будут введены серьезные штрафы. За ненадлежащее обслуживание Госжилинспекция может расторгнуть договор с управляющей организацией в судебном порядке, причем сразу после двух выявленных нарушений по одному многоквартирному дому в течение года. Нарушение при управлении 15% домов от всего жилищного фонда, вверенного управляющей компании, повлечет за собой лишение права заниматься этой деятельностью, а руководитель организации будет дисквалифицирован на три года с занесением в федеральный "черный" список. Такие довольно суровые меры, конечно, скажутся на повышении ответственности со стороны УК. Но как они скажутся на качестве услуг?

По некоторым оценкам, в целом по стране ежегодный объем платежей за услуги ЖКХ превышает более 1,5 трлн. рублей. Но из-за непрофессионализма управляющих компаний издержки составляют порядка 160 млрд. рублей. В то же время трудозатраты самих управляющих и ресурсоснабжающих организаций в ходе уже существующих внешних проверочных и контрольных мероприятий составляют от 7 до 15% общих трудозатрат в стоимости продукции и услуг. Сложившаяся к настоящему моменту схема контроля деятельности предприятий и организаций ЖКХ предусматривает такие его виды, как потребительский, государственный и муниципальный (последний включает жилищный, тарифный, технический, экологический и т.п.), прокурорский надзор, общественный контроль. Но ни по отдельности, ни все вместе они до сих пор так и не принесли ожидаемых результатов. При этом с точки зрения потребителя, несмотря на проверки, качество услуг все время снижается, а стоимость их растет. Одна их главных причин, считает общественный деятель и председатель Президиума коллегии адвокатов Игорь Трунов, заключается в том, что у нас в стране практически не развит общественный контроль, который в условиях рынка является основным: "Собственники инфантильны, не образованны, не готовы принимать на себя ответственность за состояние жилищного фонда или не имеют для этого средств. Кроме того, действенность муниципального контроля во многом ограничивается вовлеченностью муниципалитетов в хозяйственную деятельность или аффилированностью предприятий жилищно-коммунального комплекса с руководством муниципалитетов", - подчеркивает он.

Кстати. Саморегулируемые организации намерены выступить против закона "О лицензировании деятельности по управлению многоквартирными домами".

Об этом представители СРО заявили на Х специализированной конференции "ЖКХ России" в Санкт-Петербурге. Законопроект, названный участниками конференции "коррупциогенным" и "потенциально вредным", подготовлен при поддержке Министерства по строительству и ЖКХ и уже передан в Государственную Думу РФ.

Закон предполагает введение лицензирования организаций, управляющих многоквартирными домами. Разработчики законопроекта (кстати, до сих пор большинству неизвестные) утверждают, что лицензирование "позволит убрать с рынка недобросовестных управленцев, обеспечить их сменяемость на рынке управления жильем и повысить качество предоставляемых коммунальных услуг".

В ответ на это специалисты отрасли говорят о том, что вопреки намерениям реализация положений закона приведет к увеличению бюрократического давления на бизнес, дезорганизации и фактическому уничтожению рынка коммунальных услуг, полному игнорированию прав потребителей - собственников жилья.

В резолюции конференции, которую участники намерены довести до сведения Минстроя и Государственной Думы, в частности указывается на то, что ряд новелл закона идет вразрез с принципиальными положениями гражданского и жилищного законодательства. Закон не предусматривает учет мнения собственников жилья. Решение о полном удалении управляющей компании с рынка ЖКХ, по неопределенному до сих пор перечню оснований, вне зависимости от наличия и степени вины управляющей компании, разработчики закона предлагают отнести в компетенции органов жилищного надзора. Последнее обстоятельство создает почву для вытеснения добросовестных организаций и создает почву для злоупотреблений. Специалисты отрасли указывают и на то, что законопроект не содержит никаких экономических обоснований.

В случае, если закон будет одобрен без изменений и доработок, по новым правилам придется работать уже в текущем году - закон вступит в силу 1 сентября 2014 года.

Вслед за линией партии...

Так сможет ли введение лицензирования, отданного в ведение регионов, разрушить эту порочную следственно-причинную связь? Подавляющее большинство участников рынка уверены, что скоропалительное введение лицензирования может привести не только к снижению качества услуг, росту тарифов и увеличению бюджетных расходов, но и к уничтожению конкуренции, рейдерству и еще большей коррупции в ЖКХ.

Точка зрения

Сергей Нарышкин, спикер Госдумы:

- Сегодня нет системного гражданского контроля за сферой жилищно-коммунального хозяйства, хотя услугами ЖКХ пользуются практически все граждане нашей страны. В итоге такие сложные, профессиональные вопросы как тарифы, ценообразование, юридические аспекты взаимоотношений в системе "жильцы - управляющие компании - ресурсообеспечивающие и снабжающие организации" ложится на плечи жильцов, которые не в полной степени подготовлены к тому, чтобы разбираться в довольно тонких аспектах.

Точка зрения

Михаил Мень, министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ:

- Что касается недобросовестности управляющих компаний, мы предлагаем следующее решение - лицензирование их деятельности. Вокруг этого было много дискуссий. Была точка зрения, что саморегулирующиеся организации, в которые будут объединяться управляющие компании, - более демократичная и современная форма, нежели лицензирование. Но в конечном итоге все участники дискуссии склонились к тому, что на сегодняшнем этапе лицензирование будет более действенным. Во всяком случае, мы региональным и местным властям даем в руки определенный рычаг влияния на управляющие компании.

Точка зрения

Елена Николаева, первый заместитель председателя комитета ГД по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству:

- Общественный контроль в сфере жилищно-коммунального хозяйства нужен, и его необходимо продвигать на всех уровнях: на стадии оказания жилищных услуг, на стадии оказания коммунальных услуг, в том числе и в сфере тарифообразования.

Наибольшее недоумение у профессионального сообщества вызывает не столько сам факт перехода на лицензирование УК, сколько явная неопределенность, наблюдаемая в последние несколько лет в вопросах регулирования отрасли. Напомним, что лицензирование в ЖКХ было отменено всего десятилетие назад из-за его неэффективности. Затем был утверждён проект "Саморегулирование - ответственность бизнеса", инициированный, кстати, советом партии "Единая Россия", в настоящий момент выступившей в качестве лобби закона о лицензировании. Более того, в конце 2009 года группой депутатов Государственной Думы был подготовлен законопроект N 623780-5 "О внесении изменений в Жилищный кодекс РФ", предусматривающий введение обязательного саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами. Документ в мае 2012 года был принят Думой в первом чтении. А на совещании по вопросам строительства жилья президент страны Владимир Путин отметил: "Мы должны самое серьёзное внимание уделить содержанию и ремонту существующего жилого фонда. В этой связи нам необходимо развивать институт профессиональных управляющих компаний в коммунальной сфере, в том числе, предусмотреть механизм страхования ответственности таких управляющих компаний. Кроме того, нужно на законодательном уровне предусмотреть обязательное требование о членстве таких структур в специализированных саморегулируемых организациях".

Однако затянувшееся продвижение законопроекта N 623780-5 во втором чтении привело к определенной неустойчивости саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами, которое уже начало складываться на добровольной основе. Как считает исполнительный директор НП СРО "МГУ ЖКХ" Вера Москвина, законодатель, прежде чем принимать окончательное решение о введении обязательного лицензирования УК в ЖКХ, все-таки должен посмотреть на тот положительный опыт, который был накоплен СРО в этой сфере. Сегодня, по данным НП СРО "МГУ ЖКХ", в Росреестре зарегистрировано 108 саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами, объединяющих более 9 тыс. управляющих компаний в 83 субъектах РФ. "Спрашивается, куда мы шли последние 16 лет? Что делать с саморегулируемыми организациями, которые на сегодняшний день стабилизировали ситуацию и вопрос стоит уже не о непредоставлении жилищно-коммунальных услуг, а об их качестве и цене?" - задается вопросом представительница НП.

"Сообщество профессиональных участников рынка отмечает, что скоропалительная инициатива отдельных чиновников - отказаться от дальнейшего прогрессивного реформирования важнейшей отрасли и ввести "лицензирование в сфере управления многоквартирными домами", - может стать очередной грубейшей системной ошибкой. Такое решение приведет к серьезным экономическим потерям у конечных потребителей жилищно-коммунальных услуг, будет иметь отрицательные социальные и политические последствия. Кроме того, необходимо понимать, что госрегулятор не несет никакой материальной ответственности за ущерб интересам хозяйствующих субъектов и потребителей в силу ограничений бюджетного законодательства", - говорится в пояснительной записке, резюмирующей позицию НП СРО "МГУ ЖКХ" по этому поводу.

Как отмечают в партнерстве, предлагаемый проект федерального закона о лицензировании сферы деятельности по управлению многоквартирными домами лишает собственников права на управление своей собственностью, например, на получение лицензии ТСЖ, кооперативами. Кроме того, закон фактически лишает их функции контроля за управляющей организацией, поскольку вопрос о ее смене будет решаться не собственниками, как сейчас предусмотрено ЖК РФ, а судом на основании предложений органов государственного жилищного надзора. Причем нельзя будет и ожидать улучшения качества управления, поскольку управление - это прежде всего системный подход, что не может гарантировать частая смена управляющих компаний из-за приостановления, аннулирования лицензий и назначения временных компаний.

Непоследовательные и поспешные действия в сфере реформирования ЖКХ в силу социальной значимости отрасли бесспорно могут принести не столько пользу, сколько вред. Поэтому, как поясняет первый заместитель председателя комитета ГД по жилищной политике и ЖКХ Елена Николаева, необходимы, прежде всего, поступательные действия: "Идея регулирования может быть реализована как в виде саморегулирования, так и в виде лицензирования. Но здесь важны детали. И если мы сейчас говорим о том, что лицензирование необходимо вводить на некий период для того, чтобы перейти к саморегулированию - такая форма имеет право на существование". Но и здесь, опять же, важны детали. По мнению парламентария, в первую очередь нужно разрабатывать не только стандарты деятельности УК, но и стандарты управления, которые одновременно могут стать квалификационными требованиями. Профессия управляющего МКД нуждается как в определении собственного статуса, так и в утверждении соответствующих стандартов образования. Все эти направления напрямую относятся к сфере компетенции профессионального сообщества и могут быть отданы на усмотрение СРО.

Точка зрения

Вера Москвина, исполнительный директор НП СРО "МГУ ЖКХ":

- Прежде, чем вводить лицензирование, нужно посмотреть на тот позитивный опыт, который есть у СРО в этой сфере. По опыту нашей работы могу сказать, что саморегулирование в ЖКХ проявило себя прекрасно. За 5 лет нашего присутствия на рынке в разы сократилось количество штрафов в адрес членов партнерства, у нас постоянно проходят круглые столы по обмену опытом, обсуждению проблемных вопросов. Более того, если какая-либо УК затрудняется решить вопрос с теми же ресурсоснабжающими организациями, мы ищем совместные решения и это приносит ощутимый эффект, в том числе по экономии денежных средств наших собственников жилья. Один из недавних таких примеров позволяет говорить об экономии в 8 млн. рублей. Там, где управляющая компания является членом СРО, главные потребители наших услуг - жильцы многоквартирного дома, вполне могут чувствовать себя счастливыми собственниками.

Точка зрения

Владимир Жириновский, лидер фракции ГД:

- Государственная монополия в сфере ЖКХ превращается в монополию частную. Нет конкурентов в поставках электроэнергии, газа, воды, тепла. Присосались частники-барыги и обложили данью всё население страны. Например, ОАО "Российские коммунальные системы", прибыль очень хорошая, а принадлежит компания двум фирмочкам на Кипре. И в целом ведь никакого бюджета не хватит на дотации ЖКХ.

Не будет в ЖКХ всё своевременно ремонтироваться, если не возникнет настоящей конкуренции между государственными и частными компаниями. И Москва, например, уже пошла по этому пути. Поэтому при чётком управлении и контроле, при нормальной мотивации управленцев и работников ЖКХ региональные руководители способны обезопасить население от коммунальных аварий.

Точка зрения

Елена Сазонова, исполнительный директор Регионального отраслевого объединения работодателей-предпринимателей ЖКХ Ленинградской области:

- Полагаю, что законопроект "О регулировании деятельности по управлению многоквартирными домами" - краховый, в том числе в части введения саморегулирования.

Во-первых, жилищно-коммунальный комплекс разделяют на две ветви: "управление" и "поставку ресурсов". Делать это ни в коем случае нельзя! Жизнь в Петербурге и Москве коренным образом отличается от той, что протекает в небольших муниципальных образованиях. К примеру, в поселке действует комплексная организация ЖКХ, которая занимается и управлением дома, и поставкой коммунальных ресурсов. По мере становления саморегулирования в различных областях жилищного комплекса, компания вынуждена осуществлять взносы в несколько СРО: управляющих компаний, теплоснабжения, водоснабжения и пр. Или же сравнительно небольшая фирма должна разделиться на несколько предприятий. Соответственно, управленческий аппарат разрастается: возникают несколько директоров, главных бухгалтеров и пр. Что, естественно, увеличивает затраты. Соответственно, возникает вопрос: кто будет эти выплаты финансировать? Разумеется, клиенты компании, то есть жители данного муниципального образования!

Во-вторых, в проекте Закона фиксируется деятельность центральной ассоциации СРО управляющих компаний, причем уже созданной. Это само по себе - вещь коррупционная. Только представьте, что некое объединение работодателей или иная ассоциация получает статус "главного"!

В-третьих, согласно Федеральному Закону N 315, СРО должны разрабатывать правила и стандарты поведения своих участников на рынке услуг. В проекте управляющие компании должны не только соответствовать и выполнять эти условия, но также проходить процедуру сертификации. Зачем тогда СРО?

Кроме того, существует немало организаций, которые не смогут "потянуть" последующие пополнения Компенсационного фонда. И если систему СРО вводить в обязательном порядке, особенно в управлении, они будут вынуждены попросту покинуть рынок. Не останется ли в жилищно-коммунальном секторе несколько крупных монополистов? Или все к этому подводят?

Попытки создать самостоятельные отраслевые СРО, которые уже появляются на федеральном уровне и в регионах (водоснабжение, теплоснабжение, очистка сточных вод, управление жилфондом, эксплуатация жилфонда, благоустройство, озеленение и санитарное содержание населенных пунктов, вывоз мусора, содержание и эксплуатация полигонов ТБО и т.д.) приведут к разработке стандартов и регламентов, ориентированных на решение узкоспециальных проблем. Спустя непродолжительное время между данными СРО накопятся противоречия, требующие вмешательства государства или создания очередного надзорного регулирующего органа.

Исходя их указанных причин, думаю, саморегулирование в ЖКХ не нужно. А закрепление государственного надзора над деятельностью управляющих компаний необходимо на все 100%! Случается, что граждане выбирают управляющую компанию, она собирает деньги и... пропадает. Разумеется, это клиент заказал услугу фирме "рога и копыта", он ее оплатил, тем не менее, контролировать добросовестное исполнение обязательств должны и органы власти, согласно Закону о местном самоуправлении. В этой связи весьма полезно создавать интернет-реестры управляющих компаний. Таким образом, любой посетитель, зайдя на сайт, скажем, Правительства Ленинградской области, получает информацию о той или иной организации. Если рекомендованное таким образом юридическое лицо ведет себя некорректно или вовсе исчезает, государство должно нести ответственность перед обманутыми жильцами.

С этим согласна и Вера Москвина, которая считает, что определенная интеграция двух систем - саморегулирования и лицензирования - вполне возможна. В любом случае, отмечает она, СРО может смягчить "вписывание" в систему лицензирования для тех УК, которые хотят остаться на рынке. В данном конкретном случае СРО может определить норму представительства при квалификационном экзамене во время получения лицензий, а также взять под контроль общественности и другие процессы. При этом, как резюмируют в НП, нужно ввести принцип обязательной сбалансированности прав, законных интересов и обязанностей всех участников регулируемых правоотношений.

В. Михайлов

"Саморегулирование & Бизнес", N 5, май 2014 г.