"Кадастровая деятельность и учет: взгляд юриста и кадастрового инженера" (интервью с Г. Савенко, юристом, кадастровым инженером) ("эж-ЮРИСТ", N 46, ноябрь 2013 г.)

"Кадастровая деятельность и учет: взгляд юриста и кадастрового инженера" (интервью с Г. Савенко, юристом, кадастровым инженером)

На поступившие в редакцию газеты "эж-ЮРИСТ" вопросы об изменениях в Федеральном законе от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" отвечает кадастровый инженер, юрист Георгий Савенко (г. Владимир).

Изменения в кадастровой деятельности и учете с 1 октября 2013 года называют революционными. Так ли это?

Тридцать статей Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" дополнены новыми пунктами или отредактированы. Объем новых или отредактированных положений в некоторых случаях составляет 50% и более от объема той или иной статьи. Утратила силу значительная часть действовавших ранее пунктов в отдельных статьях.

На примере Закона N 221-ФЗ хорошо видна реализация государством концепции "одного окна". В государственном кадастре недвижимости сосредоточиваются и техническая, и юридическая документация как о земельных участках, так и о зданиях, строениях и сооружениях, включая "незавершенку" (Закон дополнен большим количеством пунктов и частей по этим объектам недвижимости). Российская Федерация все увереннее переводит оказание государственных услуг в электронный формат и требует от госорганов и органов местного самоуправления передавать необходимую информацию (о ранее учтенных объектах недвижимости, копии документов и т.д.) также в электронном виде. В электронном виде будут направляться заявителям или заинтересованным лицам и решения об исправлении технической и кадастровой ошибки (ч. 2, 5 ст. 28).

Изменились ли форма и содержание межевого плана?

С 1 октября 2013 года кадастровый инженер готовит межевой план (как и техпланы на здания) в форме электронного документа и заверяет его усиленной квалифицированной электронной подписью (ч. 11 ст. 38 Закона N 221-ФЗ). Содержание межевого плана не изменилось.

А как насчет сроков кадастрового учета?

Они сокращаются до 18 календарных дней (ст. 16 Закона N 221-ФЗ), тогда как раньше приходилось ждать до одного месяца.

Что получают на руки заказчики - граждане и юридические лица - после межевания?

Ничего, кроме кадастрового плана (на объект в целом или только на его часть) или выписки со сведениями о прекращении его существования как объекта недвижимости.

В каком виде теперь прилагается к исковому заявлению межевой план в случае обжалования в суде решения кадастрового органа?

Новая редакция Закона N 221-ФЗ предусматривает подготовку документа также и на бумажном носителе по заявлению заказчика кадастровых работ. Документ заверяется обычной печатью и подписью кадастрового инженера. По содержанию он ничем не будет отличаться от своего электронного "собрата". Это касается и приложения к межевому плану с правоустанавливающими и иными документами, которые в кадастровый орган сдаются в составе общего XML-файла в виде сканированных образов. Так что идентичность обеих версий полная.

В ситуации, когда суд истребует кадастровое дело по земельному участку, в отношении которого осуществлялись кадастровые работы, что представляет в суде Кадастровая палата, если в ее базе межевой план хранится только в электронном виде? Не возникнет ли вопрос о соответствии экземпляра заказчика и того документа, который в виртуальном виде хранится в Кадастровой палате?

Закон об этом умалчивает. Возможно, с 1 октября 2013 года Кадастровая палата распечатывает электронный вариант дела (или ту его часть, которая образовалась после 1 октября 2013 года) и заверяет его.

Действительно ли кадастровый инженер теперь вправе самостоятельно обращаться в суд, обжалуя приостановление или отказ в осуществлении кадастрового учета?

В соответствии с ч. 10 ст. 26, ч. 13 ст. 27 Закона N 221-ФЗ кадастровый инженер получает самостоятельный процессуальный статус в качестве истца. Необходимость такого нововведения в законе назрела давно. Поясню свою мысль.

Гражданин и предприятие обращаются к кадастровому инженеру и заказывают у него услугу, скажем, по уточнению местоположения границ земельного участка. Согласно ч. 1 ст. 35 Закона N 221-ФЗ заключается договор подряда. Статья 37 данного Закона указывает в качестве конечного результата межевой план (а также технический план или акт обследования для других случаев).

Допустим, в постановке на кадастровый учет уточняемого земельного участка отказано. Формально кадастровый инженер свои обязательства по закону и договору подряда выполнил - подготовил конечный продукт, оказал услугу. Не все заказчики его услуги могут обратиться к квалифицированному юристу или адвокату за помощью в обжаловании: земельные споры относятся к категории "дорогих" дел. Да и как порой объяснить даже юридически грамотному человеку, что вины кадастрового инженера в приостановлении или отказе нет, при этом налицо явные признаки незаконности принятого решения!

До 1 октября 2013 года кадастровые инженеры не могли самостоятельно обжаловать решения кадастрового органа, а если и случались их обращения в суд, то последний им отказывал, ссылаясь на то, что их права как исполнителя подряда не нарушены. Это выглядело более чем странно, если учесть, что кадастровый инженер - один из участников кадастровых отношений и у него помимо обязанностей должны быть и права, в том числе и на защиту результатов своего труда. В моей юридической практике случались абсурдные ситуации, когда граждане обращались с исками в порядке защиты прав потребителя в связи с некачественной услугой кадастрового инженера, не обжаловав при этом отказ кадастрового органа в постановке на кадастровый учет земельного участка. Проще было обвинить во всех грехах кадастрового инженера, чем бороться с кадастровым органом. Суды удовлетворяли требования граждан, а кадастровый инженер был лишен прав обжаловать отказы кадастрового органа!

Не приведут ли новые правила о кадастровой деятельности к тому, что юристы будут все меньше участвовать в делах, которые связаны с обжалованием решений кадастрового органа?

Это не исключено. Или придется работать в паре. При этом вообще возрастает роль кадастрового инженера как специалиста в делах по виндикационным искам об истребовании земельных участков из чужого незаконного владения или по негаторным искам, например в случае обращения в суд об устранении препятствий в пользовании земельным участком или по "смешанным" делам, когда граждане или юридические лица обращаются в суд и с негаторным иском, и одновременно просят суд признать незаконным решение органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка третьим лицам на том или ином праве.

Преимущество кадастрового инженера перед юристом, на мой взгляд, в том, что первый может составить заключение по обнаруженной проблеме либо до обращения заинтересованного лица в суд, либо во время самого процесса, заверить его печатью и подписью. В этом заключении дается анализ первичных документов, землеустроительной документации, предлагаются те или иные варианты решения спора, в общем, даются рекомендации. Часто такое заключение становится основанием для пересмотра решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам или даже для восстановления пропущенного срока для обращения в суд за защитой нарушенного права.

В моей практике было дело по ранее учтенному земельному участку, который вошел в состав другого участка, предоставленного в аренду юрлицу. Через год после обращения в суд адвокаты завели дело в тупик, так как не определили конкретно проблему и способ восстановления нарушенного права. Вместо негаторного иска они обратились с требованием об истребовании земельного участка из чужого владения! И это в отношении ранее учтенного земельного участка, местоположение границ которого не определено! После знакомства с материалами дела я подготовил заключение, на основании которого состоялось повторное обращение в суд с новым иском. По истечении двух с половиной лет дело завершилось тем, местоположение границ земельного участка было уточнено, а сам участок поставлен на кадастровый учет. Вот вам и роль заключения кадастрового инженера, который появился вовремя.

Изменились ли основания приостановления осуществления кадастрового учета?

Изменилось количество таких оснований. Если в предыдущей редакции Закона N 221-ФЗ их было четыре, то сейчас - восемь.

До 1 октября 2013 года в ст. 26 Закона N 221-ФЗ пересечение границ указывалось в одном основании, теперь оно "разветвилось" на три основания (п. 2, 6 и 7). Закон особо оговаривает недопустимость пересечения границ образуемого земельного участка с территориальной зоной (п. 6 ч. 2 ст. 26), границей муниципального образования и (или) границей населенного пункта (п. 7 ч. 2 ст. 27). К сожалению, в подавляющем большинстве случаев их границы не определены и в государственном кадастре недвижимости (ГКН) нет сведений о координатах характерных точек границы. Это, по сути, прямая дорога к приостановлению, а потом и к отказу.

Тем не менее следует руководствоваться положениями ст. 38 Закона N 221-ФЗ: нет сведений о границах территориальных зон и муниципальных образований, значит, и претензии в связи с пересечением их границ не являются законными. Если же кадастровый учет в этом случае приостановили, то имеются все шансы признать решение незаконным. А вообще новая редакция ст. 15 Закона N 221-ФЗ обязывает (именно так и сформулировано - "обязаны") публичные образования направлять для внесения сведений в государственный кадастр сведения об установлении или изменении границ (между субъектами РФ, муниципальными образованиями, населенными пунктами). Но как это всегда у нас бывает, в соответствии с ч. 4 этой же статьи Правительство РФ только еще должно разработать требования к формату таких документов в электронной форме.

Как повлияют на защиту прав граждан и юридических лиц изменения и дополнения оснований для приостановления осуществления кадастрового учета?

Не секрет, что больше половины отказов Кадастровая палата принимала из-за несоответствия закону межевого плана по форме и содержанию. В такой ситуации самым главным достижением с далеко идущими последствиями стало исключение с 1 октября 2013 года указанного основания из разряда отказных (ст. 27 Закона N 221-ФЗ) и включение в разряд приостановочных (п. 5 ч. 2 ст. 26 Закона N 221-ФЗ).

В результате основания осуществления кадастрового учета становятся прозрачными. Закон обязывает кадастровый орган в своем решении приводить "рекомендации о доработке представленных документов". А чтобы рекомендовать что-либо, специалист Кадастровой палаты должен для начала четко сформулировать признаки "несоответствия формы и содержания" межевого плана требованиям Закона N 221-ФЗ и Приказа Минэкономразвития России от 24.11.2008 N 412. Это предупредит вынесение необоснованных решений о приостановлении осуществления кадастрового учета.

Сколько оснований для отказа в осуществлении кадастрового учета предусматривает новая редакция Закона N 221-ФЗ?

Таких оснований в ст. 27 Закона N 221-ФЗ стало 17 (ранее было 11). Из них существенными, на мой взгляд, являются следующие:

1) несоблюдение требований о размере образуемого и измененного земельного участка (п. 2 ч. 3);

2) для земель сельскохозяйственного назначения - отсутствие документа о снятии возражений относительно размера и местоположения границ выделенного участка или превышение его площади более чем на 5% по сравнению с площадью, указанной в проекте межевания (п. 7, 8 ч. 3);

3) граница земельного участка не согласована в случае кадастрового учета при его образовании (п. 9 ч. 3);

4) в связи с уточнением границ земельного участка нарушены требования о его предельном минимальном размере или нарушен порядок согласования местоположения границ или местоположение не согласовано вообще (п. 9 ч. 3). Остальные основания носят технический характер, опытный кадастровый инженер вряд ли их допустит.

Как решается вопрос о доступе от межуемых участков к участкам общего пользования?

Из статьи 27 Закона N 221-ФЗ исключен п. 4 ч. 3 и включен в доработанном виде как ч. 2.1 в ст. 26: "Орган кадастрового учета принимает решение о приостановлении осуществления постановки на учет земельного участка также в случае, если доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому или изменяемому земельному участку не будет обеспечен, в том числе путем установления сервитута".

По таким участкам общего пользования (прежде всего это дороги и проезды) всегда было не все в порядке с отражением сведений о них в ГКН. Так что еще один парадокс: их границы за редкими исключениями не устанавливались, сведений о координатах их характерных точек в ГКН нет. Как поступают в таких случаях кадастровые инженеры? Я бы сказал "по понятиям". Иначе это не назовешь. Как правило, доступ обеспечивается к участку, который образован в результате раздела другого участка, и к изменяемому участку. То есть речь идет о том, что ранее изменяемый участок органом местного самоуправления уже был сформирован. И так как он сформировал участок, то он и должен обеспечить доступ к участкам общего пользования.

Если быть последовательным, нужно признать, что обязанностью кадастрового инженера не является выполнение работы за администрацию, он не имеет права определять, где будет проезд или проход к участку, в отношении которого осуществляются кадастровые работы. Но на практике, чтобы не спорить с местными администрациями, а потом еще и с кадастровым органом, кадастровые инженеры, пользуясь растрами (картографическим материалом в электронном виде с масштабом по районам 1:10 000, в городах и деревнях - 1:2000), на которых дороги (без координат!) обозначены пунктиром или сплошной линией, самостоятельно обеспечивают такой доступ.

А как обеспечивается доступ к участкам общего пользования на землях сельскохозяйственного назначения, которые принадлежат гражданам на праве общей долевой собственности?

Это зависит от региона. Например, в Самарской области внутренние полевые дороги исключены из долевой собственности, и у кадастрового инженера с указанием варианта доступа проблем не возникает. А в Ивановской области эти же дороги в проектах перераспределения земель 1992-1995 годов закрашены в розовый цвет и включены в общую долевую собственность.

Когда участок выделяется в счет земельной доли, кадастровые инженеры на свой страх и риск обеспечивают доступ к внутренним полевым дорогам или к лесу (их не так давно включили в состав земель общего пользования), иначе кадастровый орган приостановит осуществление кадастрового учета (а до 1 октября 2013 года это было "отказное" основание). Полагаю, что это является нарушением и Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", и Закона N 221-ФЗ. Дорога в составе участка, находящегося в общей долевой собственности, по определению не может быть земельным участком общего пользования. Но кадастровый орган в той же Ивановской области пропускает такие межевые планы и претензий к кадастровым инженерам не предъявляет. Видимо, просто нет другого выхода.

Какие последствия повлечет увеличение срока временного характера сведений при постановке на учет образованного объекта недвижимости?

Если до 1 октября 2013 года статус учета "временный" для зданий и сооружений действовал в течение одного года, а для земельных участков - в течение двух лет, то в новой редакции ч. 4 ст. 24 Закона N 221-ФЗ временный характер сведений для любого объекта недвижимости действует в течение пяти лет. То есть зарегистрировать право на указанные образованные объекты можно будет в течение пяти лет. Учитывая длительность земельных споров, увеличение срока пришлось как нельзя кстати.

Исключение из этого правила составляют случаи, если право собственности на данные объекты недвижимости считается возникшим в силу федерального закона вне зависимости от момента государственной регистрации этого права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Такие сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации права на образованный объект недвижимости. Это исключение действует в отношении государственных и муниципальных земель, например земель лесного фонда.

"эж-ЮРИСТ", N 46, ноябрь 2013 г.