Жалобы по новым правилам (Р. Шабров, С. Курочкин, "Новая адвокатская газета", N 24, декабрь 2013 г.)

Жалобы по новым правилам

Обжалование действий государственных и муниципальных заказчиков по новым правилам.

До вступления в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) осталось около месяца. С учетом уровня коррупции в сфере госзакупок особую актуальность приобретает обжалование действий (бездействия) заказчиков и иных лиц, участвующих в данном процессе, в рамках нового закона, как в административном, так и в судебном порядке.

Административный порядок обжалования был введен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". До этого обжалование осуществлялось только в судебном порядке со всеми вытекающими временными и иными затратами.

Как указано в пояснительной записке ФАС РФ к проекту рассматриваемого закона, предусмотренный подход к совершенствованию госзаказа является эволюционным, т.е. процедура в целом осталась прежней. И все же некоторые важные изменения присутствуют.

Изменения в административном порядке обжалования

Первые изменения связаны с кругом лиц, имеющих право на обжалование. В соответствии со ст. 105 Закона о контрактной системе помимо любого участника закупки таким правом теперь обладают общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль в соответствии с законодательством РФ.

Данное нововведение является одним из элементов общественного контроля, механизмы которого включены в Закон о контрактной системе (ст. 102). Новые субъекты призваны предотвратить нарушения и злоупотребления со стороны заказчиков и обеспечить исполнение принципов прозрачности и ответственности, заложенных в ст. 7 и 12 Закона о контрактной системе.

Вместе с тем указанные объединения согласно п. 3 ст. 105 Закона наряду с любыми участниками закупки имеют право подать жалобу на положения документации только до окончания установленного срока подачи заявок; обжалование действий (бездействия), совершенных после начала вскрытия конвертов, открытия доступа к электронным заявкам на участие в закупке, рассмотрения заявок может осуществляться только участником, подавшим заявку на участие в соответствующей закупке.

Определенное недоумение вызывает ч. 4 ст. 105, регламентирующей порядок обжалования электронных аукционов. В данном положении общественные объединения и объединения юрлиц, осуществляющие общественный контроль, вообще не упоминаются, т.е. из буквального толкования следует вывод, что обжаловать положения документации о закупке, осуществляемой посредством электронного аукциона, может только участник закупки.

Основной вопрос, возникающий при анализе данной нормы, - было ли такое ограничение намеренным или это всего лишь техническая недоработка текста, порождающая различные варианты толкования? Учитывая, что осуществление закупок через электронные аукционы провозглашено приоритетным способом, буквальное толкование данной нормы практически полностью парализует возможности общественных объединений в части обжалования действий заказчика в административном порядке.

Законом о контрактной системе немного расширен круг субъектов, действия (бездействие) которых можно обжаловать. К ним относятся: заказчик; уполномоченный орган или уполномоченное учреждение; специализированная организация; комиссия по осуществлению закупок и ее члены; должностные лица контрактной службы; контрактный управляющий (обратим внимание, что в законодательство были введены "фигуры" контрактного управляющего и контрактной службы); оператор электронной площадки. Главным поводом для обжалования их действий (бездействия) является нарушение прав и законных интересов участников закупки.

Новый закон также несколько изменил сроки обжалования. Так, в соответствии с п. 3 ст. 105 обжалование допускается в любое время после размещения в единой информационной системе (ЕИС) плана закупок, но не позднее чем через 10 дней после размещения в ЕИС протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе (запросе котировок), протокола запроса предложений, а в случае определения поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом - с даты подписания соответствующего протокола.

Применительно же к электронным аукционам обжалование осуществляется в любое время определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также в период аккредитации на электронной площадке. Началом отсчета 10-дневного срока следует считать дату размещения на электронной площадке протокола подведения результатов аукциона, либо протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе, либо протокола проведения аукциона.

Жалоба на положения документации о закупке может быть подана до окончания установленного срока подачи заявок. При этом если обжалуемые действия совершены при рассмотрении вторых частей заявок на участие в электронном аукционе или при заключении контракта, то обжалование осуществляется до заключения контракта. Кроме того, по-прежнему обжалование действий оператора электронной площадки, связанных с аккредитацией участника, осуществляется в течение 30 дней, а обжалование действий заказчика, уполномоченного органа (учреждения) и специализированной организации, связанных с заключением контракта, - не позднее даты заключения контракта.

Важным является то обстоятельство, что по истечении указанных сроков обжалование соответствующих действий (бездействия) осуществляется только в судебном порядке.

Жалоба подается в письменной форме в контролирующий орган соответствующего уровня. Такой орган обязан принять решение о возвращении жалобы в течение 2 дней после ее принятия или же рассмотреть ее по существу в течение 5 дней и уведомить лицо, подавшее жалобу, о результатах такого рассмотрения. При этом контрольный орган вправе приостановить процедуры заключения контракта до рассмотрения жалобы по существу, вынеся обязательное для заказчика требование о приостановлении процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и заключения контракта.

Закон не указывает, что произойдет в том случае, если контракт к моменту вынесения такого требования будет уже заключен. Помимо этого контролирующий орган имеет право выдавать иные обязательные предписания об устранении выявленных нарушений прав и законных интересов участников закупок.

Судебный порядок обжалования

Все сказанное входит в понятие административного порядка обжалования действий заказчика и иных лиц. Помимо него существует также возможность обжалования в судебном порядке, осуществить которое для защиты нарушенных прав можно в любой момент независимо от наличия дела на рассмотрении в контролирующем органе или вынесенного решения этого органа. Данное обстоятельство указывает на отсутствие обязательного досудебного порядка обжалования.

В то же время обжалование результатов рассмотрения контролирующим органом дела по существу ограничено сроком в 3 месяца с даты его принятия. В остальных вопросах, не урегулированных Законом о контрактной системе, к судебному порядку обжалования применяется законодательство, регулирующее соответствующие судебные процедуры.

Отдельно следует упомянуть о возможности признания недействительными по иску заинтересованного лица определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (ст. 47) и включения в реестр недобросовестных поставщиков информации об участнике закупки (ч. 11 ст. 104).

* * *

Рассматривая вопросы обжалования действий заказчиков и иных лиц в процессе осуществления закупок, нельзя не упомянуть об ответственности этих лиц. В ст. 7.29-7.32 КоАП РФ, устанавливающих ответственность за нарушения в сфере госзакупок, не упоминается ответственность должностного лица уполномоченного учреждения. Понятие такого учреждения введено Законом о контрактной системе и раскрыто в ст. 3. Исходя из данного определения, никаких принципиальных различий между должностными лицами уполномоченного органа и должностными лицами уполномоченного учреждения не наблюдается, их функции совпадают. Следовательно, необходимо закрепить в КоАП РФ ответственность должностных лиц уполномоченных учреждений.

Подводя итог, стоит отметить, что административный порядок обжалования действий заказчика и иных лиц претерпел определенные изменения. При этом некоторые недоработки в Законе о контрактной системе, очевидно, присутствуют. Учитывая, что одни из главных целей данного закона - обеспечение прозрачности системы госзакупок и устранение нарушений в данной сфере, представляется, что определенные изменения в него назрели еще до вступления самого закона в силу.

Р. Шабров,

управляющий партнер юридической фирмы "БРАС"

С. Курочкин,

младший юрист юридической фирмы "БРАС"

"Новая адвокатская газета", N 24, декабрь 2013 г.