Антимонопольные органы как квазисудебные органы административной юстиции (И.В. Башлаков-Николаев, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 12, декабрь 2013 г.)

Антимонопольные органы как квазисудебные органы административной юстиции

Административная юстиция - система специализированных органов или специальных судов по контролю за соблюдением законности в системе государственного управления, в узком значении - особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданином или организацией с одной стороны и органом государственного управления с другой стороны.

Во многих государствах мира такая система создана. В России ее пока нет. Административная юстиция как правовой институт выполняет в обществе и государстве функцию судебного контроля при помощи судебного административного иска (жалобы), который рассматривается по правилам административного судопроизводства, для обеспечения соблюдения исполнения законов и правил должностными лицами исполнительной власти (органами государственного управления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) в любом цивилизованном государстве.

Л.С. Козлова указывает, что административная юстиция - понятие научное, российским законодательством (так же, как и зарубежным) не закреплено и не определено*(1).

Ю.Н. Старилов считает, что судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией, реже - правосудием по административным делам. Причем указанный автор считает, что под правосудием традиционно понимается применение судом (судьей) в установленном законном процессуальном порядке норм права к конкретному спору (факту, действию, бездействию) с обязательным установлением правовых последствий для участвующих в этом споре лиц*(2).

Н.Г. Салищева полагает, что административная юстиция в самом широком смысле - это порядок разрешения в судебных и квазисудебных органах споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления*(3), и допускает наличие административного судопроизводства в судебных присутствиях по административным делам в судах общей юрисдикции с одновременным созданием института квазисудебных органов, которые рассматривали бы административные споры между отдельными ведомствами и гражданами (по типу административных трибуналов)*(4).

И.В. Панова считает, что от административного судопроизводства следует отличать административную юстицию (в широком понимании), которая включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами*(5).

Д.Н. Бахрах считает, что в узком смысле административная юстиция сводится к рассмотрению судами жалоб граждан на акты органов управления и должностных лиц*(6), а в широком смысле - это правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц*(7).

М.А. Лапина указывает, что самостоятельным институтом административного процесса является административная юстиция, которая призвана в судебном (или квазисудебном) порядке разрешать административные споры. Административная юстиция необходима для рассмотрения юридических споров, возникающих из административных и административно-процессуальных правоотношений, судами (возможно, квазисудебными органами) в рамках проведения в каждом конкретном случае судебного административно-юрисдикционного процесса*(8).

Ю.Н. Старилов приводит общие черты, характерные для административной юстиции:

1) наличие правового спора о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления при рассмотрении возникшего спора не только с применением норм публичного, но и частного права;

2) административно-правовые споры разрешаются в рамках правосудия;

3) предмет административной юстиции составляют нарушения публичных прав граждан;

4) органы административной юстиции независимы от других ветвей власти (органов управления), от судов общей юрисдикции;

5) должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти;

6) административно-правовые споры, т.е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью, подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам;

7) административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное процессуальное равенство;

8) юридическим "результатом" деятельности органа административной юстиции является установление законности, действительности или незаконности и недействительности принятых органами управления и (или) должностными лицами актов и действий (бездействия)*(9).

Таким образом, в научной доктрине сложилось мнение, что административная юстиция может действовать как посредством судебных, так и квазисудебных органов. Квазисудебный - значит имеющий отношение к рассмотрению дел несудебного характера (жалобы, претензии и пр.), целью которых является определение наличия или отсутствия злоупотребления правом.

Под квазисудебными органами в административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в административном порядке с соблюдением специальных процедур, установленных законодательством*(10).

А.В. Нестеров говорит о возможности выполнения квазисудебных функций органами исполнительной власти*(11). При этом автор указывает, что из этого не следует, что в России не должны существовать самостоятельные административные суды и соответствующее административное процессуальное законодательство, однако пока отсутствуют данные атрибуты судебной власти, обоснованно наличие функций административного процесса, в рамках которого осуществляется квазисудебное производство по делам об административных правонарушениях. При этом А.В. Нестеров указывает, что судам общей юрисдикции или арбитражным судам несвойственно выполнять функции рассмотрения споров, связанных с административно-правовыми отношениями.

Рассмотрим, какие органы могут называться квазисудебными.

По мнению Д.В. Тютина, налоговые органы являются квазисудебными, так как фактически материалы проверки рассматриваются руководителем (заместителем руководителя) налогового органа по квазисудебной процедуре*(12). Система независимых квазисудебных органов позволяет разгрузить суды, разрешая возникшие конфликты уже на первых стадиях взаимодействия налогового органа и налогоплательщика*(13). Однако необходимо отметить, что фактически квазисудебная процедура рассмотрения жалоб налоговыми органами является обязательной досудебной процедурой, призванной "разгрузить" суды от многочисленных жалоб.

А.А. Ливеровский и М.В. Петров считают, что конституционные и уставные суды субъектов РФ относятся к квазисудебным органам*(14).

О.В. Гречкина предлагает создать в таможенных органах в целях установления наиболее эффективных и приемлемых методов разрешения и предотвращения в таможенных правоотношениях административно-правовых конфликтов "квазисудебные" органы, которые по отношению к должностным лицам таможенных органов, принимающим решения по жалобам, будут являться второй инстанцией*(15). Такая система, по ее мнению, будет эффективна при последующем судебном обжаловании решений квазисудебных органов.

Необходимо отметить, что одним из квазисудебных органов является ФАС России (и ее территориальные органы*(16), далее - антимонопольные органы). Антимонопольные органы осуществляют деятельность в качестве квазисудебного органа административной юстиции, рассматривая дела и жалобы в форме административно-юрисдикционного процесса. Причем рассмотрение дел и жалоб антимонопольными органами не является обязательной досудебной процедурой, а самостоятельным способом разрешения административных споров в специальной процессуальной форме.

В соответствии с п. 1 Положения о ФАС России, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331*(17), Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну).

Антимонопольные органы рассматривают дела об административных правонарушениях во внесудебном порядке, дела о нарушении антимонопольного законодательства, дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, жалобы по Закону о размещении заказов, а также жалобы по Закону о закупках, жалобы на торги в соответствии со ст. 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"*(18), дела о нарушении законодательства о естественных монополиях, жалобы на действия должностных лиц антимонопольных органов в порядке ФЗ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"*(19), жалобы на действия должностных лиц антимонопольных органов на порядок исполнения административных регламентов.

По мнению И.В. Пановой, административно-юрисдикционный процесс - это вид административно-процессуальной деятельности, регламентирующей правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемой в административно-процессуальной форме*(20).

Г.А. Кузьмичева указывает, что административный процесс дает возможность рассматривать административно-процессуальную деятельность как правоприменительную и правоохранительную*(21). Правоприменительная деятельность, по ее мнению, органов исполнительной власти воплощается в административно-процедурных производствах (производство по изданию актов управления, по лицензированию, регистрации и др.), а правоохранительная - в юрисдикционных (дисциплинарное производство, производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам).

В.Е. Сатышев различает два вида административного производства: процедурное (процессуальная форма позитивной правоприменительной деятельности) и юрисдикционное (правоохранительная деятельность)*(22). По его мнению, процедурное производство направлено на реализацию диспозиций (прав и обязанностей) регулятивных административно-правовых норм, юрисдикционное - на разрешение административных споров и применение санкций охранительных норм.

Указанный автор считает, что административно-юрисдикционное производство в теоретическом и нормативном отношении разработано более основательно. Его определяют как административно-процессуальную деятельность по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров, возникающих в сфере государственного управления, и дел об административных правоотношениях. Субъектами административной юрисдикции выступают уполномоченные органы исполнительной власти и их должностные лица, которые осуществляют правовую оценку поведения участников спора и применяют к правонарушителям меры принуждения, предусмотренные в санкциях административно-правовых норм*(23). К административно-юрисдикционной деятельности он относит производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам и дисциплинарное производство (в отношении государственных служащих).

Необходимо отметить, что основным отличием административно-юрисдикционных процессов рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, дела по признакам нарушения Закона о рекламе, рассмотрения жалобы в соответствии со ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, рассмотрения жалоб в соответствии с Законом о размещении заказов, Законом о закупках от других административно-юрисдикционных процессов является то, что антимонопольный орган, рассматривая дела и жалобы, решает спор между заявителем и ответчиком (органом власти, должностным лицом, комиссией органа власти).

Во всех же остальных административно-юрисдикционных процессах административный орган имеет дело с одной стороной и решает вопрос либо о привлечении ее к ответственности, либо о рассмотрении жалобы на должностных лиц и (или) нижестоящих органов, должностных лиц.

Кроме того, необходимо указать, что при осуществлении полномочий по контролю ФАС России и ее территориальные органы фактически являются органами административной юстиции, так как осуществляют функции по рассмотрению дел (жалоб), заявителями по которым являются граждане, юридические лица и индивидуальные предприниматели, а ответчиками являются органы власти, должностные лица. Однако требуется уточнение в том смысле, что антимонопольные органы рассматривают в административно-юрисдикционном квазисудебном порядке заявления и жалобы не только граждан, но и индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Кроме того, необходимо отметить, что юрисдикция антимонопольных органов шире, чем традиционная юрисдикция органов административной юстиции, рассматривающих только споры с участием граждан. Антимонопольные же органы рассматривают споры органов власти и граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц.

В соответствии с ч. 1 с. 23, ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы осуществляют функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Процедура принятия решения и выдачи предписания прописана в гл. 9 Закона о защите конкуренции. Согласно ч. 3 ст. 41 Закона о защите конкуренции в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства содержатся:

1) выводы о наличии или об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела;

2) выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу;

3) выводы о наличии или об отсутствии оснований для выдачи предписания и перечень действий, включаемых в предписание и подлежащих выполнению;

4) выводы о наличии или об отсутствии оснований для принятия антимонопольным органом других мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, обеспечению конкуренции (в том числе оснований для обращения с иском в суд, для передачи материалов в правоохранительные органы, для направления в государственные органы или органы местного самоуправления рекомендаций об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции);

5) выводы по делам о нарушении антимонопольного законодательства, сделанные на основе обстоятельств, установленных в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, за исключением дел, для рассмотрения которых проведение такого анализа не является обязательным.

Согласно ч. 4 ст. 41 Закона о защите конкуренции на основании решения комиссия антимонопольного органа выдает предписание, которое оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный срок.

Решение и предписание принимаются комиссией антимонопольного органа по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, создаваемой для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства, приказом антимонопольного органа.

Ряд авторов указывает на различие административно-юрисдикционных процедур, которые применяются антимонопольными органами, а также судебных процессов*(24) в принципах производства.

Так, для арбитражного и общей юрисдикции судебных процессов характерны принципы: осуществления правосудия только судом; принцип независимости судей и подчинения их только закону; принцип равноправия сторон; принцип состязательности; принцип непосредственности; принцип гласности; принцип диспозитивности.

Для административно-юрисдикционных процедур не характерны принципы: диспозитивности; равенства сторон; состязательности в связи с тем, что антимонопольный орган при возбуждении дела по собственной инициативе или по заявлению следует логике расследования, собирает доказательства, что является его обязанностью и, таким образом, заведомо отходит от данных принципов. Таким образом, различия в принципах создают различия в процессах судебного и административного обжалования закупок в Российской Федерации.

Н.И. Клейн указывает, что различаются не только полномочия суда и антимонопольных органов, но не совпадает и предмет разбирательства. При рассмотрении дела антимонопольным органом требуется специальное расследование*(25).

Однако все эти различия не указывают на невозможность отнесения процедур обжалования торгов в антимонопольные органы к административной юстиции.

Необходимо отметить, что в настоящее время активным инициатором создания квазисудебных органов, осуществляющих функции административной юстиции, является Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А.А. Иванов*(26), считающий, что в таких квазисудебных органах существует потребность как общества, так и судебной системы.

По мнению А.А. Иванова, административное досудебное рассмотрение должно осуществляться в сферах, где возникают споры по тарифам, оценке земли, коммунальным платежам, так как эти дела особенно сложны, и не только для арбитражных судов, но и для судов общей юрисдикции.

А.А. Иванов полагает, что административные палаты как органы досудебного урегулирования должны будут пересматривать дело не только с точки зрения формального соблюдения закона, но и по существу, с точки зрения экономической целесообразности, политических мотивов и справедливости решений, что далеко не всегда возможно в суде.

Административные палаты, по мнению А.А. Иванова, будут работать только по конфликтным ситуациям, в которых трудно разобраться обыкновенному должностному лицу, там, где нужны технические знания, знания в определенных отраслях экономики и техники. По его мнению, судьи не могут быть одновременно и такими экспертами, именно поэтому наши суды сейчас постоянно обращаются к проведению экспертиз. А это долго и дорого. Так что выгоднее: платить зарплату государственным должностным лицам с минимумом затрат на здания судов и офисные помещения или назначать многомесячные, сложные, дорогие судебные экспертизы? Еще один плюс палат - сторонам не придется платить за экспертизу.

Административные палаты, по мнению А.А. Иванова, смогут разрешать такие вопросы, что будет их преимуществом по сравнению с административными судами. По его мнению, в пользу палат говорит и относительная дешевизна рассмотрения ими споров, ведь они будут состоять не из новых сотрудников, а из тех же чиновников, просто другого уровня, с другим порядком назначения.

Кроме того, А.А. Иванов полагает, что госорганы должны налагать штрафы с последующим судебным рассмотрением этого решения, тем более что в арбитражной судебной практике такой подход давно работает и доказал свою эффективность.

Создание досудебных процедур в административных органах А.А. Иванов никак не связывает с реформой судопроизводства. По его мнению, такая система создана в ряде стран, прежде всего, в странах англосаксонского права, и везде эти модели очень эффективно работают.

А.А. Иванов считает, что введение внесудебных административных процедур - это самый прямой и эффективный способ добиться одновременно и снижения нагрузки на суды, и сокращения сроков и стоимости рассмотрения таких дел*(27).

Мнение А.А. Иванова о необходимости и целесообразности создания квазисудебных административных органов подтверждается обширной практикой антимонопольных органов.

Например, только в Управление Федеральной антимонопольной службы по Московской области в 2012 г. в рамках гл. 8 Закона о размещении заказов поступило 2028 жалоб, рассмотрено 1412*(28). Из рассмотренных признаны обоснованными 520 жалоб. По результатам рассмотрения данных жалоб выдано 356 предписаний о прекращении нарушения законодательства о размещении заказов.

За 2012 г.*(29), в котором было введено короткое административное обжалование процедуры проведения торгов и заключения договоров по их результатам, в ФАС России и территориальные органы поступило 2568 жалоб на торги, 1326 из которых признаны обоснованными, 1081 - необоснованными. В судебном порядке было обжаловано 253 решения (предписания). Таким образом, менее 10% актов, принятых квазисудебным органом, было обжаловано в судебном порядке.

Библиографический список

1. Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. Общая часть. М.: БЕК, 1993.

2. Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9.

3. Башлаков-Николаев И.В. О необходимости и целесообразности изучения конкурентного права в части регулирования деятельности органов власти // Юридическое образование и наука. 2012. N 3.

4. Гречкина О.В. О квазисудебной административной юрисдикции таможенных органов // Российская юстиция. 2010. N 12.

5. Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции: монография / под ред. В.П. Рябцева. М.: Юрист, 2012.

6. Козлова Л.С. Институт административной юстиции в структуре административного права // Административное право и процесс. 2006. N 1.

7. Колесниченко Т.В. Досудебный и судебный порядок урегулирования споров по результатам налоговых проверок: научно-практическое пособие. М.: Юстицинформ, 2012.

8. Кузьмичева Г.А. К вопросу об административном процессе как самостоятельной отрасли права // Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы: сборник статей / отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. М., 2004.

9. Лапина М.А. Административная юрисдикция налоговых органов: учебник / под ред. М.А. Лапиной. М.: ВГНА Минфина России, 2012.

10. Ливеровский А.А., Петров М.В. Органы конституционного нормоконтроля как "квазисуды" // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 3. 

11. Нестеров А.В. О некоторых проблемах в административном праве // Административное право и процесс. 2012. N 2.

12. Панова И.В. Административное судопроизводство в судах арбитражной системы // Российский судья. 2012. N 12. 

13. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008.

14. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юридическая литература, 1964.

15. Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994.

16. Сатышев В.Е. Административное право: учебное пособие. М.: Омега-Л, 2012.

17. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: Норма, 2001.

18. Тютин Д.В. Курс лекций.

И.В. Башлаков-Николаев,

руководитель Управления Федеральной антимонопольной

службы по Московской области

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 12, декабрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Козлова Л.С. Институт административной юстиции в структуре административного права // Административное право и процесс. 2006. N 1.

*(2) См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: Норма, 2001.

*(3) См.: Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 78.

*(4) См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юридическая литература, 1964. С. 155-156.

*(5) См.: Панова И.В. Административное судопроизводство в судах арбитражной системы // Российский судья. 2012. N 12.

*(6) См.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 14. 

*(7) См.: Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. Общая часть. М.: БЕК, 1993. С. 53.

*(8) См.: Лапина М.А. Административная юрисдикция налоговых органов: учебник / под ред. М.А. Лапиной. М.: ВГНА Минфина России, 2012.

*(9) См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч.

*(10) См.: Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции: монография / под ред. В.П. Рябцева. М.: Юрист, 2012.

*(11) См.: Нестеров А.В. О некоторых проблемах в административном праве // Административное право и процесс. 2012. N 2.

*(12) См.: Тютин Д.В. Курс лекций.

*(13) См.: Колесниченко Т.В. Досудебный и судебный порядок урегулирования споров по результатам налоговых проверок: научно-практическое пособие. М.: Юстицинформ, 2012.

*(14) См.: Ливеровский А.А., Петров М.В. Органы конституционного нормоконтроля как "квазисуды" // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 3.

*(15) См.: Гречкина О.В. О квазисудебной административной юрисдикции таможенных органов // Российская юстиция. 2010. N 12.

*(16) См., например: Тютин Д.В. Указ. соч. Данный автор полагает, что квазисудебные процедуры предусмотрены, например, гл. 9 Закона о защите конкуренции.

*(17) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

*(18) СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434).

*(19) СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

*(20) См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008. С. 131.

*(21) См.: Кузьмичева Г.А. К вопросу об административном процессе как самостоятельной отрасли права // Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы: сборник статей / отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М., 2004. С. 246.

*(22) См.: Сатышев В.Е. Административное право: учебное пособие. М.: Омега-Л, 2012. С. 48.

*(23) См.: Там же. С. 49.

*(24) См.: Башлаков-Николаев И.В. О необходимости и целесообразности изучения конкурентного права в части регулирования деятельности органов власти // Юридическое образование и наука. 2012. N 3. С. 32.

*(25) См.: Там же.

*(26) http://pravo.ru/review/view/82746/.

*(27) http://www.rg.ru/2013/02/19/ivanov.html.

*(28) http://www.mo.fas.gov.ru/news/8458.

*(29) По данным Отчета о рассмотрении жалоб в соответствии со статьей 18.1 Закона о защите конкуренции ФАС России.