Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству на проект федерального закона N 96146-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания дополнительных благоприятных условий для обучения в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству
на проект федерального закона N 96146-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания дополнительных благоприятных условий для обучения в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства"

Досье на проект федерального закона

Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона N 96146-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания дополнительных благоприятных условий для обучения в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства".

Данным законопроектом предлагается внести разнообразные по содержанию и системные по характеру изменения в ряд законодательных актов Российской Федерации, - Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", а также в Федеральный закон от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", - которые направлены на достижение целей, обозначенных в самом наименовании данного законопроекта.

Как указывается в пояснительной записке к рассматриваемому законопроекту, этот проект предусматривает достижение трех основных макроцелей:

1) установление максимально льготных условий для допуска к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных учащихся и студентов;

2) создание дополнительных благоприятных возможностей для обучения в Российской Федерации иностранных трудящихся-мигрантов, изначально въехавших в нашу страну с целью осуществления трудовой деятельности;

3) определение общего порядка целевого привлечения в Российскую Федерацию для обучения иностранных граждан и лиц без гражданства (и, в первую очередь, иностранных граждан и лиц без гражданства, признаваемых соотечественниками в соответствии со статьей 1 (пункт 3) Федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом").

Рассматриваемый законопроект предлагает концептуально иной подход к созданию благоприятных условий для допуска к осуществлению в Российской Федерации трудовой деятельности иностранными учащимися и студентами, чем альтернативный проект федерального закона N 153207-5 "О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы Г.А. Балыхиным и Г.К. Сафаралиевым, а также В.В. Володиным, Т.Л. Воложинской, Ю.С. Карабасовым, К.И. Косачевым, В.В. Рязанским в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы.

Основное внимание в рассматриваемом проекте федерального закона сосредоточено на решении вопросов, касающихся создания благоприятных условий для материальной и иной социальной поддержки иностранных студентов, обучающихся в Российской Федерации по образовательным программам различных уровней. И, в первую очередь, такая поддержка связана с предоставлением возможностей для легального трудоустройства в нашей стране представителей указанной категории иностранных граждан.

Как известно, существующий в настоящее время порядок привлечения к трудовой деятельности иностранных учащихся и студентов сопряжен, как правило, с достаточно сложными разрешительными процедурами и не способствует созданию благоприятных условий для материального обеспечения обучающихся в России иностранных граждан и их дополнительной социальной поддержки в процессе учебы. В свою очередь, это не содействует активизации привлечения в Российскую Федерацию иностранных учащихся и студентов и повышению их численности в нашей стране, что определено в качестве одной из приоритетных задач в Концепции государственной миграционной политики.

Рассматриваемым проектом предлагается установить дополнительные возможности для привлечения иностранных учащихся и студентов к трудовой деятельности в Российской Федерации, сохранив при этом действующий разрешительный порядок их допуска к такой деятельности, но максимально его упростив. Так, разрешения на работу в Российской Федерации иностранным учащимся и студентам предлагается выдавать и продлевать на бесквотной основе.

В то же время проектом сохраняется существующий в настоящее время порядок допуска к трудовой деятельности, не требующий получения разрешения на работу, ряда категорий иностранных студентов, перечисленных в подпунктах 6 и 7 пункта 4 статьи 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", а также предлагается установить такой порядок в отношении иностранных студентов, обучающихся в Российской Федерации в бюджетных образовательных учреждениях высшего профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в хозяйственных обществах, созданных данными учреждениями в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

В свою очередь для работодателей представленным проектом федерального закона предусматривается возможность привлечения иностранных студентов (из числа лиц, въезжающих в Российскую Федерацию в визовом порядке) к трудовой деятельности без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников.

Отличительной особенностью рассматриваемого законопроекта является то обстоятельство, что комплекс вопросов, связанных с привлечением и использованием труда иностранных студентов, предлагается урегулировать в отдельной статье - 13.4 - по аналогии с регулированием трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и высококвалифицированных работников. Такой концептуальный подход, по мнению Комитета, позволяет более адресно и четко определить особенности регулирования труда данной категории иностранных граждан.

Предусмотренный проектом разрешительный порядок привлечения основной массы иностранных студентов к трудовой деятельности позволит обеспечить надлежащий уровень контроля и сведет к минимуму риск недобросовестного использования института студенческой занятости, что не исключается в случае принятия проекта федерального закона N 153207-5, нормы которого предусматривают тотальный безразрешительный порядок допуска к трудовой деятельности иностранных граждан, поступивших на обучение в российские образовательные учреждения.

Кроме того, рассматриваемым проектом федерального закона планируется установить возможность для совмещения в Российской Федерации работы с учебой иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывшими в нашу страну изначально с целью осуществления только трудовой деятельности.

Так, в частности, законопроектом предусматривается зафиксировать в Федеральном законе от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" нормы, допускающие с одной стороны возможность осуществления иностранным гражданином, находящимся в нашей стране на основании обыкновенной учебной визы, трудовой деятельности на территории России без оформления в установленном порядке изменения цели его въезда в Российскую Федерацию, а с другой стороны возможности осуществления иностранным гражданином, пребывающим в Российской Федерации на основании обыкновенной трудовой визы, обучения в образовательном учреждении на территории нашей страны (также без оформления в установленном порядке изменения цели его въезда в Российскую Федерацию).

Также в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предусматривается непосредственно зафиксировать возможность получения (или продления) разрешения на работу в Российской Федерации иностранному гражданину, прибывшему в нашу страну в порядке, не требующем получения визы, на срок его обучения в соответствующем образовательном учреждении Российской Федерации, (если данный иностранный гражданин совмещает в Российской Федерации работу с обучением).

В законопроекте имеются и другие новации, направленные, в частности, на обеспечение непрерывности образовательного процесса иностранного гражданина в Российской Федерации в случае его перехода в установленном порядке из одного образовательного учреждения Российской Федерации в другое соответствующее образовательное учреждение. При этом предусматривается возможность подачи новым образовательным учреждением, принимающим у себя такого иностранного гражданина, ходатайства в территориальный орган Федеральной миграционной службы о продлении срока временного пребывания данного иностранного гражданина в Российской Федерации на период до завершения его обучения в нашей стране.

Наконец, представленным законопроектом намечается закрепить дополнительные правовые ориентиры и возможности для решения одного из важнейших (и указанных выше целевых аспектов), который связан с обеспечением процессов - значительного по количеству и системного по качеству - привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства для обучения в Российской Федерации.

В этих целях предлагается, во-первых, закрепить в Федеральном законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" норму, согласно которой федеральными законами или международными договорами Российской Федерации могут устанавливаться особенности - (причем по общему контексту этой нормы - особенности более благоприятного характера) - для въезда в Российскую Федерацию, пребывания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, поступающих на учебу в образовательные учреждения Российской Федерации в соответствии с межгосударственными или межправительственными договорами Российской Федерации, предусматривающими привлечение иностранных граждан и лиц без гражданства для обучения в России.

Во-вторых, в Федеральном законе от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" предусматривается зафиксировать рамочные нормы о возможности - в соответствии с международным (межгосударственными и межправительственными) договорами Российской Федерации - обучения иностранных соотечественников в образовательных учреждениях Российской Федерации на бюджетной основе.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что рассматриваемый проект федерального закона соответствует Конституции Российской Федерации и согласуется с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами действующего законодательства Российской Федерации, а также не содержит противоречий с международными договорами нашей страны.

Законопроект является актуальным и обоснованным, поскольку не только отвечает объективным запросам - (по получению мер хотя и косвенной, но весьма серьезной материальной поддержки) - иностранных граждан и лиц без гражданства, которые уже обучаются или будут обучаться в нашей стране, так и - в глобальном аспекте и на перспективу - позволит создать дополнительные возможности для обеспечения долговременных стратегических интересов российского государства и общества в гуманитарной, духовной, культурной и политической сферах.

При этом непосредственные цели, на достижение которых направлен рассматриваемый проект федерального закона, полностью соответствуют заявленной в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года цели по "предоставлению иностранным студентам, обучающимся в Российской Федерации, права заниматься трудовой деятельностью в период обучения на тех же основаниях, что и российским студентам".

Несмотря на то, что к рассматриваемому законопроекту у Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству имеются определенные замечания и предложения, данные аспекты не влияют на позитивное отношение Комитета к данной законодательной инициативе.

Имея в виду целесообразность дальнейшей работы именно над представленным законопроектом после его принятия Государственной Думой в 1-ом чтении, Комитет считает необходимым отметить данные замечания и предложения в настоящем Заключении, чтобы они были учтены в процессе подготовки редакции 2-ого чтения рассматриваемого проекта федерального закона.

Так, законопроект оставляет за рамками вопрос о возможности осуществления иностранными студентами трудовой деятельности не только на основании разрешения на работу, но и на основании патента.

Не вполне проработанным представляется обозначенный в пояснительной записке к законопроекту целевой ориентир по сокращению перечня документов, необходимых иностранному студенту для получения разрешения на работу. Так, если сегодня в обычном порядке требуется представить максимум 4 соответствующих документа, то проектом этот перечень расширяется до 7 позиций. При этом ряд истребуемых документов представляется избыточным, поскольку вряд ли имеется объективная необходимость представления помимо справки из учебного заведения еще и студенческого или ученического билета, так как эти две позиции, фактически, дублируют друг друга.

Предложение об установлении обязанности студента представлять (при наличии) разрешение на временное проживание или вид на жительство, по мнению Комитета, выглядит недостаточно обоснованным, так как даже действующий в настоящее время порядок выдачи разрешений на работу не предусматривает представление иностранным гражданином таких документов, не говоря уже о том, что лицу, имеющему вид на жительство, разрешение на работу не требуется совсем. Поскольку проект в целом не только декларирует, но и практически решает задачи упрощенного (по сравнению с существующим) порядка выдачи разрешений на работу в Российской Федерации иностранным учащимся и студентам, то требование о представлении дополнительных документов в данном контексте выглядит некорректным.

Также нуждаются в уточнении положения законопроекта, направленные на установление меньших сроков, в течение которых иностранному учащемуся или студенту должно быть выдано разрешение на работу в нашей стране или осуществлено продление данного разрешения, (поскольку соответствующие сроки, предлагаемые проектом, в настоящее время абсолютно идентичны существующим сегодня срокам выдачи и продления разрешения на работу в обычном порядке).

Как уже отмечено выше, рассматриваемая законодательная инициатива по концептуальной направленности и по содержанию является альтернативной проекту федерального закона N 153207-5 "О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", согласно которому предлагается ввести повсеместный неразрешительный порядок допуска для всех иностранных учащихся и студентов к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации во всех случаях.

Рассматриваемый законопроект представляет собой не только более объемную, но и более системную законодательную инициативу, которая, по мнению Комитета, более эффективным образом способствует достижению такой глобальной поставленной цели, как активизация процессов привлечения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства в целях обучения.

В связи с отмеченными обстоятельствами Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству считает необходимым поддержать проект федерального закона N 96146-6, а альтернативный законопроект N 153207-5 рекомендовать к отклонению.

С учетом изложенного, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе принять в 1-ом чтении проект федерального закона N 96146-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания дополнительных благоприятных условий для обучения в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства", внесенный членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Л.Н. Боковой и депутатами Государственной Думы А.Н. Дегтяревым, И.И. Гильмутдиновым, И.В. Мануйловой, Е.И. Кузьмичевой, Е.Н. Сенаторовой, З.Я. Рахматуллиной, Г.А. Балыхиным.

Утверждено на заседании Комитета 24 сентября 2012 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин