Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по экономической политике от 18 декабря 2012 г. N 3.6-04/1466 на проект федерального закона N 102334-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по экономической политике от 18 декабря 2012 г. N 3.6-04/1466
на проект федерального закона N 102334-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета"

Досье на проект федерального закона

Комитет Совета Федерации по экономической политике рассмотрел Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета" (далее - Федеральный закон), принятый Государственной Думой 14 декабря 2012 года, и отмечает следующее.

Федеральный закон устанавливает механизм использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также порядок формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

За последнее десятилетие зависимость федерального бюджета и в целом бюджетной системы Российской Федерации от нефтегазовых доходов существенно выросла (в 2011 году нефтегазовые доходы составили около половины от всех доходов). В таких условиях существенное снижение цены на нефть может привести к значительному сокращению доходной части бюджета и росту его дефицита, особенно в ситуации хронического отставания темпов роста добычи и экспорта нефти и нефтепродуктов от темпов роста экономики.

Отсутствие четких механизмов управления нефтегазовыми доходами бюджета делает российскую экономику уязвимой, повышает макроэкономические риски и существенно ослабляет инвестиционную привлекательность.

Федеральным законом предусматривается новый вариант бюджетных правил, который основан на использовании базовой цены на нефть. Базовая цена на нефть определяет предельный объем расходов федерального бюджета и исчисляется как расчетная величина доходов федерального бюджета при базовой цене на нефть.

В случае если цена на нефть превышает базовую, избыток нефтегазовых доходов направляется на пополнение Резервного фонда до тех пор, пока не  будет достигнута его нормативная величина.

Новый подход имеет несколько важных отличий от действующего механизма:

в состав дополнительных нефтегазовых доходов включаются экспортные пошлины на нефтепродукты и газ в дополнение к НДПИ на нефть и экспортным пошлинам на сырую нефть;

под базовой ценой на нефть на очередной финансовый год понимается цена на нефть, рассчитанная как среднегодовая цена на нефть за один баррель (одну тонну), в сумме, эквивалентной долларам США, за пятилетний период, завершающийся текущим финансовым годом, с ежегодным увеличением указанного периода на один год до достижения им десяти лет.

Такой механизм формирования базовой цены на нефть позволяет избежать субъективизма при ее установлении, обеспечивает ее гибкую адаптацию к циклическому изменению конъюнктуры и в то же время делает ее устойчивой по отношению к краткосрочным колебаниям цен на нефть.

Данное бюджетное правило реализует следующий общий подход. В случае если цена на нефть краткосрочно отклоняется вверх или вниз от текущего уровня, то на расходах это почти не отражается, а изменение доходов сглаживается за счет накопления либо использования средств Резервного фонда. Если цена устойчиво переходит на более высокий (или более низкий) уровень, то базовая цена на нефть также повышается (снижается) и расходы увеличиваются (снижаются).

Федеральным законом предусматривается дополнительный механизм защиты бюджета от длительного снижения цен на нефть. Если среднегодовая цена на нефть за последние 3 года (включая текущий финансовый год) определилась на уровне, не превышающем базовую цену на нефть, то при формировании бюджета базовая цена на нефть рассчитывается в размере среднегодовой цены на нефть за указанный трехлетний период.

Нормативная величина Резервного фонда принимается равной 7% ВВП (т.е. снизилась по сравнению с нормативной величиной 10% ВВП, установленной при создании Резервного фонда в 2008 году). Такая величина, с одной стороны, позволяет обеспечить необходимую "подушку безопасности" для федерального бюджета на трехлетний бюджетный цикл при умеренном снижении цен на нефть, а с другой стороны, компенсировать потери доходов бюджета в случае краткосрочного сильного падения цен на нефть.

После достижения нормативного объема Резервного фонда законом о  федеральном бюджете предусматривается сбережение не менее половины избытка нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния, а оставшиеся средства могут направляться на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком действия.

Кроме того, при формировании Фонда национального благосостояния (по аналогии с формированием Резервного фонда) остается возможность использования части дополнительных нефтегазовых доходов на замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета по решению Правительства Российской Федерации.

В целом введение в действие новых бюджетных правил обеспечит макроэкономическую стабильность, долгосрочную устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, защитит ее от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры.

Федеральный закон в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы указанного Федерального закона, предусмотренной статьей 27 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, коррупциогенных факторов не выявлено.

В связи с изложенным, Комитет Совета Федерации по экономической политике рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета".

Председатель Комитета

А.Ю. Молчанов