Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 106468-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2011 год" - внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 106468-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2011 год" - внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 106468-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2011 год", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Законопроект и представленные с ним материалы внесены в установленный срок и соответствует требованиям статьи 264.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

По итогам 2011 года можно отметить в целом положительную динамику показателей финансовой системы.

Вместе с тем определенную обеспокоенность вызывает тот факт, что при сравнении показателей федерального бюджета 2011 года и 2007 года в сопоставимом выражении доходы остались практически неизменными, в то время как расходы выросли почти на 1/3, что создает существенную угрозу для обеспечения возможности сбалансированности федерального бюджета в случае ухудшения экономической ситуации.

Исполнение основных показателей федерального бюджета

млрд. рублей
	2007 год	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
ДОХОДЫ	7 781,1	9 275,9	7 337,8	8 305,4	11 367,7
в % к предыдущему году	123,9	119,2	79,1	113,2	136,9
НЕФТЕГАЗОВЫЕ ДОХОДЫ	2 897,4	4 389,4	2 984,0	3 830,7	5 641,8
в % к предыдущему году	98,4	151,5	68,0	128,4	147,3
НЕНЕФТЕГАЗОВЫЕ ДОХОДЫ	4 883,7	4 886,5	4 353,8	4 474,7	5 725,9
в % к предыдущему году	146,4	100,1	89,1	102,8	127,9
РАСХОДЫ	5 986,6	7 570,9	9 660,1	10 117,5	10 925,6
в % к предыдущему году (в реальном выражении)	124,9	111,6	117,3	96,3	101,8
ДЕФИЦИТ (-)/ПРОФИЦИТ (+)	1 794,6	1 705,1	-2 322,3	-1 812,0	442,0
в % к ВВП	5,4	4,1	6,0	4,0	0,8
НЕНЕФТЕГАЗОВЫЙ ДЕФИЦИТ (-)	-1 102,8	-2 684,4	-5 306,3	-5 642,8	-5 199,7
в % к ВВП	3,3	6,5	13,7	12,5	9,5
ВВП	33 247,5	41 276,8	38 807,2	45 172,7	54 585,6
Государственный долг, в % к ВВП на конец года	7,3	6,5	8,3	9,2	9,8
Уровень инфляции, декабрь к декабрю	11,9	13,3	8,8	8,8	6,1

Следует также отметить, что средняя цена на нефть в 2007 году составляла около 70 долларов США за баррель, а в 2011 году - 109 долларов. Это означает, что даже несмотря на кардинальное улучшение внешнеэкономической конъюнктуры, фактические доходы федерального бюджета не выросли.

Кроме того, существенным образом изменилась структура доходов федерального бюджета. Если в 2007 году нефтегазовые доходы составляли только 37% от общих доходов федерального бюджета, то в 2011 году - 50 процентов, что свидетельствует о существенном повышении зависимости налогово-бюджетной политики от мировых цен на энергоносители и влечет серьезные риски для бюджетной системы при изменении внешнеэкономической конъюнктуры.

Зависимость федерального бюджета от цен на нефть

	2007 год	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
Нефтегазовые доходы, % к доходам федерального бюджета	37,2	47,3	40,7	46,1	49,6
Профицит (+) / дефицит (-), % к ВВП	+5,4	+4,1	-6,0	-4,0	+0,8
Цена на нефть марки "Юралс", долл. США/барр.	69,3	94,4	61,1	78,2	109,3

Согласно пояснительной записке к законопроекту в 2011 году продолжилось восстановление в строительном секторе. Динамика строительства в течение 2011 года ускорялась с 1,6% прироста в I квартале 2011 года к аналогичному периоду 2010 года до 5,1% по итогам года (в 2010 году прирост в строительстве составил 3,5 процента).

В сфере обеспечения населения жильем в 2011 году показатель, характеризующий ввод в действие жилых домов, составил 62,3 млн. кв. метров общей площади, что на 3,9 млн. кв. метров больше, чем в 2010 году.

Вместе с тем следует отметить, ситуация с обеспечением населения жилья остается сложной, поскольку даже с учетом активной поддержки жилищного строительства, достигнутый в 2011 году показатель 62,3 млн. квадратных метров существенно меньше, чем объемы введенного жилья в 2008 году (64,1 млн. кв. м.).

В отношении развития транспортной системы Российской Федерации отмечается снижение показателя ввода в действие автомобильных дорог общего пользования, который в 2011 году составил 1,9 тыс. км и уменьшился по сравнению с 2010 годом на 0,3 тыс. км или на 13,6 процентов, что не способствует решению задач по развития транспортной инфраструктуры.

Динамика ввода в действие жилых домов и автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием*

	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Ввод в действие жилых домов, млн. кв. метров общей площади	61,2	64,1	59,9	58,4	62,3
Ввод в действие автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием, тыс. км	2,5	3,3	2,5	2,2	1,9

Исполнение федерального бюджета в 2011 году осуществлялось в условиях благоприятной конъюнктуры на внешнем рынке.

Средняя цена на нефть марки "Юралс" в 2011 году выросла на 39,8% по отношению к среднему уровню 2010 года и составила 109 долларов США за баррель, что на 45,7% выше уровня, принятого в расчетах к Федеральному закону от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" (далее - Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ), средняя экспортная цена на природный газ сложилась выше прогнозного уровня на 26,2 процента. Это обеспечило поступление в федеральный бюджет дополнительных доходов.

Практически все дополнительно полученные в 2011 году нефтегазовые доходы были направлены на сокращение дефицита бюджета и пополнение Резервного фонда.

В 2011 году впервые с 2008 года федеральный бюджет исполнен с профицитом в размере 442,0 млрд. рублей или 0,8% к ВВП. Также впервые после кризиса часть поступивших нефтегазовых доходов была зачислена в Резервный фонд, что позволило увеличить его на 1 090,4 млрд. рублей.

При этом первоначально Федеральным законом от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ был утвержден дефицит федерального бюджета в размере 1 814,0 млрд. рублей, покрытие которого предполагалось осуществлять за счет средств Резервного фонда и внутренних заимствований.

В ходе исполнения федерального бюджета в 2011 году изменения в Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ вносились три раза, при этом дважды уточнялись основные характеристики федерального бюджета. В 2011 году доходы федерального бюджета были увеличены на 2 276,8 млрд. рублей (Федеральные законы от 1 июня 2011 г. N 105-ФЗ и от 6 ноября 2011 г. N 302-ФЗ). Основная часть изменений (1 876,3 млрд. рублей) связана с уточнением прогноза основных макроэкономических показателей.

В расходной части федерального бюджета следует отметить, что несмотря на положительную по сравнению с предыдущими годами тенденцию сокращения количества изменений в сводную бюджетную роспись, внесенные в течение 2011 года изменения были весьма значительными.

Исходя из этого, продолжают оставаться актуальными задачи повышения точности прогноза макроэкономических показателей, качества планирования расходов федерального бюджета и минимизации количества и объемов изменений сводной бюджетной росписи в ходе исполнения федерального бюджета.

Сохранилась проблема неравномерного кассового исполнения расходов федерального бюджета в течение года. Как и в предыдущие годы, значительные объемы финансовых средств выделяются в конце года, что негативно влияет на уровень исполнения федерального бюджета и эффективность использования бюджетных средств.

В IV квартале 2011 года расходы федерального бюджета составили 34,5% от общего объема расходов, предусмотренных уточненной росписью, что выше показателей 2010 и 2009 года - 33,1% и 32,4% соответственно. В декабре 2011 года расходы составили 19,1% годового объема, что также является наивысшим показателем за последние годы (2010 год - 17,4%, 2009 год - 14,9%).

В числе причин высокого уровня расходов федерального бюджета в конце года следует отметить длительность проведения конкурсных процедур по заключению государственных контрактов.

Также одной из причин неравномерного исполнения расходов федерального бюджета является несоблюдение установленных сроков подготовки федеральными органами исполнительной власти отдельных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативных актов, обеспечивающих реализацию закона о федеральном бюджете.

Вместе с тем, в 2011 году отмечается улучшение ситуации с принятием нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации закона о федеральном бюджете, что привело к некоторому увеличению кассовых расходов федерального бюджета в начале финансового года. В представленных к законопроекту материалах указывается, что до начала 2011 года было принято 110 из 131 акта, предусмотренных графиком подготовки нормативных правовых актов.

_____________________________

* на основании данных, представленных в заключении Счетной палаты Российской Федерации

Отдельные показатели расходной части федерального бюджета

млрд. рублей
	Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" в редакции:		Сводная бюджетная роспись на 2011 год (с изменениями)	Отклонение сводной бюджетной росписи (с изменениями) от Федерального закона (в редакции от 6 ноября 2011 г. N 302-ФЗ)	Кассовое исполнение расходов федерального бюджета за 2011 год	Отклонение кассового исполнения расходов федерального бюджета
	от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ	от 6 ноября 2011 г. N 302-ФЗ				от Федерального закона (в редакции от 6 ноября 2011 г. N 302-ФЗ)	от сводной бюджетной росписи (с изменениями)
РАСХОДЫ - всего	10 658,6	11 121,4	11 126,1	4,7	10 925,6	-195,7	-200,4
Раздел 04 "Национальная экономика"	1 736,5	1 926,9	1 861,7	-65,1	1 790,2	-136,7	-71,6
подраздел 04 09 "Дорожное хозяйство (дорожные фонды)"	363,9	356,3	376,7	20,3	349,5	-6,9	-27,2

В соответствии с федеральными законами от 1 июня 2011 г. N 105-ФЗ и от 6 ноября 2011 г. N 302-ФЗ общая сумма расходов федерального бюджета в 2011 году была увеличена на 462,8 млрд. рублей и с учетом изменений сводной бюджетной росписи составила 11 126,1 млрд. рублей.

Утвержденный объем расходов по разделу "Национальная экономика" при этом вырос на 190,4 млрд. рублей и составил 1 926,9 млрд. рублей, с учетом внесения изменений в сводную бюджетную роспись - 1 861,7 млрд. рублей.

В целом исполнение расходов федерального бюджета составило 10 925,6 млрд. рублей, что на 811,1 млрд. рублей больше, чем в 2010 году.

По разделу "Национальная экономика" расходы исполнены в сумме 1 790,2 млрд. рублей, что на 567,5 млрд. рублей, или на 46,4% выше уровня 2010 года.

Общий объем неисполненных бюджетных ассигнований, установленных сводной бюджетной росписью с учетом изменений, составил 200,4 млрд. рублей или 1,8 процента.

В разрезе главных администраторов средств федерального бюджета наибольший объем неисполнения в 2011 году расходов, установленных сводной бюджетной росписью с изменениями, приходится на Минфин России - 85,9 млрд. рублей и Росавтодор - 27,2 млрд. рублей.

Наибольшее недовыполнение расходов в 2011 году отмечается по разделу "Национальная экономика" - 71,6 млрд. рублей, или 3,8 процента к сводной бюджетной росписи с учетом изменений.

По подразделу "Дорожное хозяйство (дорожные фонды)" при кассовом исполнении расходов в сумме 349,5 млрд. рублей, неисполненные назначения составили 27,2 млрд. рублей, или 7,2% к уточненной бюджетной росписи.

Ветхий и аварийный жилищный фонд
(на конец года; общая площадь жилых помещений)

	2002 год	2003 год	2004 год	2005 год	2006 год	2007 год	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
Весь ветхий и аварийный жилищный фонд, млн. м2	87,4	91,6	93,0	94,6	95,9	99,1	99,7	99,5	99,4	98,9
в том числе:
ветхий	77,2	78,4	81,8	83,4	83,2	84,0	83,2	80,1	78,9	78,4
аварийный	10,2	13,2	11,2	11,2	12,7	15,1	16,5	19,4	20,5	20,5
Удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда в общей площади всего жилищного фонда, процентов	3,1	3,2	3,2	3,2	3,2	3,2	3,2	3,1	3,1	3,0

В 2011 году государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства были предоставлены субсидии в сумме 37,0 млрд. рублей, в том числе 15,0 млрд. рублей на восстановление имущества указанной государственной корпорации, переданного в собственность Российской Федерации в 2009 году и 22,0 млрд. рублей для увеличения лимитов предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.

В 2011 году Фондом принято решение о предоставлении финансовой помощи субъектам Российской Федерации в сумме 34,1 млрд. рублей, в том числе на проведение капитального ремонта - 9,9 млрд. рублей и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда - 24,3 млрд. рублей.

Программы капитального ремонта многоквартирных домов по заявкам 2011 года по состоянию на 1 января 2012 года выполнены на 84,4 процента. Капитальный ремонт проведен в 6 151 из 7 287 многоквартирных домов, предусмотренных региональными адресными программами.

Региональные адресные программы переселения граждан из аварийного жилья по заявкам 2011 года на 1 января 2012 года выполнены на 18 процентов. В 2011 году фактически переселено 63 015 человек, полностью расселены 3 927 аварийных домов.

Федеральному фонду содействия развитию жилищного строительства бюджетные ассигнования из федерального бюджета в 2011 году не выделялись.

Бюджетные ассигнования на реализацию приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в 2011 году в соответствии со сводной бюджетной росписью с изменениями были предусмотрены в сумме 209,9 млрд. рублей, что на 69,3 млрд. рублей больше законодательно утвержденных бюджетных ассигнований. Объем неисполненных расходов составил 1,6 млрд. рублей, или 0,8 % от предусмотренного объема средств.

Динамика расходов на реализацию ПНП "Доступное и комфортное жилье - гражданам России"

млрд. рублей
	2006 год	2007 год	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
Сводная бюджетная роспись с изменениями	33,8	65,8	155,6	239,9	312,6	209,9
к предыдущему году, %	-	194,7	236,5	154,2	130,3	67,1
Кассовое исполнение	22,2	46,1	140,8	239,2	312,3	208,3
к сводной бюджетной росписи с изменениями, %	65,6	70	90,5	99,7	99,9	99,2
к предыдущему году, %	-	207,7	305,4	169,9	130,6	66,7

Основная часть расходов в рамках данного приоритетного проекта была направлена на реализацию мероприятий по:

строительству и приобретению жилых помещений для постоянного проживания военнослужащих федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба (79,1 млрд. рублей);

обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 г. N 714 (46,1 млрд. рублей);

обеспечению военнослужащих федеральных органов исполнительной власти служебными жилыми помещениями и помещениями в общежитии (20,9 млрд. рублей);

приобретению жилья гражданами, уволенными с военной службы, и приравненными к ним лицами (17,6 млрд. рублей).

Общая сумма расходов федерального бюджета на реализацию федеральных целевых программ в 2011 году в соответствии с уточненной бюджетной росписью составила 926,6 млрд. рублей, что на 1,7 млрд. рублей ниже законодательно утвержденного показателя.

Кассовое исполнение указанных расходов составило 879,0 млрд. рублей, что на 47,6 млрд. рублей (на 5,1%) меньше показателей сводной бюджетной росписи с изменениями.

В части реализации федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы кассовые расходы федерального бюджета составили 50,5 млрд. рублей или 97,2% показателя уточненной бюджетной росписи.

Объем софинансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации составил 15,1 млрд. рублей, внебюджетные источники - 13,2 млрд. рублей.

Следует отметить, что по подпрограмме "Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации" бюджетные ассигнования федерального бюджета, предусмотренные уточненной бюджетной росписью, профинансированы в полном объеме в сумме 3,5 млрд. рублей.

При этом кассовые расходы средств бюджетов субъектов Российской Федерации составили 1,5 млрд. рублей, т.е. 42,5% от объема поступлений из федерального бюджета. Остаток неиспользованных субсидий на счетах субъектов Российской Федерации составил 2,0 млрд. рублей, в отношении 97% из этих средств субъектами Российской Федерации была подтверждена потребность. При этом в целом по Российской Федерации при установленном показателе ввода в действие жилых домов в размере 63 млн. кв. метров общей площади жилья обеспечен ввод 62,3 млн. кв. метров.

Реализация федеральных целевых программ в 2011 году, как и в предыдущие годы, осуществлялось в условиях несвоевременного внесения изменений в действующие федеральные целевые программы. Корректировка действующих федеральных целевых программ в большинстве случаев осуществлялась с нарушением сроков, изменения вносились в конце финансового года, а в ряде случаев после его окончания по факту выполнения программ. Объемы бюджетных ассигнований по федеральным целевым программам зачастую не соответствует объемам, предусмотренным паспортами этих программ.

Также необходимо обратить внимание на достаточно низкий уровень выполнение целевых индикаторов и показателей по федеральным целевым программам. По большинству программ не достигнуты плановые значения по нескольким целевым индикаторам и показателям, по отдельным более половины из запланированных показателей.

По Федеральной целевой программе "Жилище" на 2011 - 2015 годы из 10 запланированных показателей не достигнуто 5, по Федеральной целевой программе "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" из 48 запланированных показателей не достигнуто 11.

При этом следует отметить, что по итогам реализации в 2011 году подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)" Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)" плановые значения целевых индикаторов и показателей были достигнуты по 7 из 8 позиций. Не достигнут целевой индикатор "Доля территории Российской Федерации, на которой актуализированы результаты государственной кадастровой оценки земель". Паспортом подпрограммы указанный показатель в 2011 году определен на уровне 7%, фактическое его значение составило 3,8 процента.

Представляется необходимым принять меры по повышению ответственности государственных заказчиков федеральных целевых программ за целевое и эффективное расходование бюджетных средств, а также за достижение целевых индикаторов при реализации программных мероприятий.

Комитет также считает целесообразным отметить, что несмотря на относительно хорошие данные о кассовом исполнении расходов федерального бюджета, реальная картина со строительством за счет бюджетных средств не только не улучшилась, но изменилась в худшую сторону по сравнению с прошлыми годами. Из запланированных в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы к вводу в 2011 году объектов капитального строительства по факту было введено менее 20 процентов.

Объекты капитального строительства, предусмотренные Федеральной адресной инвестиционной программой

единиц
	Количество объектов на 2011 год		Введено в действие в 2011 году
	всего	в том числе со сроком ввода в 2011 г.	на полную мощность	частично
Всего	3842	2226	425	75
в том числе:	1110	532	127	11
транспортный комплекс
агропромышленный	184	107	40	13
комплекс
специальный комплекс	753	545	111	14
социальный комплекс	1611	966	131	34
другие объекты	184	76	16	3

В целях устранения недостатков, связанных с исполнением федерального бюджета за 2011 год, Комитет считает возможным предложить следующие меры.

Во-первых, целесообразно рассмотреть вопрос об ограничении финансирования расходов по федеральным целевым программам, если в них не вносятся своевременные изменения и корректировки, а также вопрос о закреплении соответствующей нормы в бюджетном законодательстве.

Во-вторых, Комитет отмечает необходимость качественно изменить подход к разработке подзаконных нормативных правовых актов, на основании которых осуществляется исполнение федерального бюджета. Существующая система подразумевает принятие большого количества подзаконных нормативных правовых актов, что способно затормозить процесс его нормального исполнения.

По мнению Комитета целесообразно обсудить возможность закрепления условий распределения и предоставления средств федерального бюджета в соответствующих нормах бюджетного законодательства.

В-третьих, целесообразно ввести ограничения на возможность проведения торгов в случае, если план-график размещения заказов не утвержден, либо утвержден с нарушениями сроков и иных требований.

Кроме того, следует законодательно ограничить возможность проведения торгов по объектам, если данные, указанные в плане-графике размещения заказов, не соответствуют реальности либо устарели. Такие торги следует проводить только после соответствующей корректировки планов-графиков.

При этом необходимо в кратчайшие сроки завершить работу над проектом федерального закона N 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг".

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству поддерживает принятие федерального закона N 106468-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2011 год", внесенного Правительством Российской Федерации, и считает целесообразным учесть предложения и замечания, изложенные в настоящем заключении, при формировании и рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".

Председатель Комитета

А.Ю. Русских