Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по обороне и безопасности от 25 сентября 2012 г. N 3.3-04/1344 на проект федерального закона N 106468-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2011 год" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по обороне и безопасности от 25 сентября 2012 г. N 3.3-04/1344
на проект федерального закона N 106468-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2011 год"

Досье на проект федерального закона

Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности в соответствии со статьями 105 и 106 Регламента Совета Федерации рассмотрел Федеральный закон "Об исполнении федерального бюджета за 2011 год", принятый Государственной Думой 21 сентября 2012 года, а также заключение Счетной палаты Российской Федерации в части исполнения федерального бюджета по расходам на обеспечение национальной обороны, безопасности и правоохранительной деятельности.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011 - 2013 годах основными задачами в 2011 году в области обеспечения обороноспособности и безопасности страны являлись:

- выполнение всех стоящих перед Вооруженными Силами Российской Федерации задач, включая закупку новых видов вооружения;

- обеспечение боевой подготовки;

- индексация и реформирование денежного довольствия военнослужащих (с учетом сокращения их общего количества и совершенствования структуры Вооруженных Сил Российской Федерации);

- реализация социальных гарантий для военнослужащих;

- выполнение всех ранее взятых обязательств по обеспечению нуждающихся военнослужащих постоянным жильем, а к 2012 году - служебным жильем;

- начало реализации Государственной программы вооружения на 2011- 2020 годы, обеспечивающей комплексное переоснащение войск новыми современными образцами вооружения и военной техники;

- повышение эффективности деятельности органов внутренних дел.

В составе расходов федерального бюджета бюджетные ассигнования по мероприятиям национальной обороны, исходя из реализации задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации расходы по разделу "Национальная оборона" в 2011 году утверждены в объеме 1 518 090,7 млн. рублей, что на 18,8 процента больше по сравнению с расходами в 2010 году.

Исполнение федерального бюджета за 2011 год по подразделам раздела "Национальная оборона" приведено в таблице 1.

Таблица 1

ПР	Наименование	Федеральный закон	Исполнение, млн. руб.	Процент исполнения
01	Вооруженные силы РФ	1 130 429,4	1 128 393,3	99,8
03	Мобилизационная и вне-войсковая подготовка	5 558,4	5 453,9	98,1
04	Мобилизационная подготовка экономики	4 895,1	4 893,3	100,0
05	Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности	420,7	208,0	49,4
06	Ядерно-оружейный комплекс	26 968,0	26 963,7	100,0
07	Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества	4 447,1	4 445,7	100,0
08	Прикладные научные исследования в области национальной обороны	156 268,2	153 250,4	98,1
09	Другие вопросы в области национальной обороны	189 103,8	192 346,8	101,7

В ходе исполнения федерального бюджета в 2011 году в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации Правительству Российской Федерации были предоставлены бюджетные полномочия по перераспределению бюджетных ассигнований, в том числе в связи с образованием экономии, и уточнению показателей бюджета без внесения изменений в закон о бюджете в целях обеспечения эффективного, своевременного и оперативного управления средствами федерального бюджета. По данным Счетной палаты Российской Федерации, по Минобороны России объемы перераспределения составили 56,0 млрд. рублей.

С учетом данных полномочий, сводной бюджетной росписью расходы по указанному разделу в целом увеличены на 6 298,9 млн. рублей и составили 1 524 389,6 млн. рублей.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета на национальную оборону составляет 1 515 955,1 млн. рублей, что на 8 434,5 млн. рублей меньше по сравнению со сводной бюджетной росписью и на 2 135,6 млн. рублей меньше, чем утверждено Федеральным законом о бюджете на 2011 год. При этом в представленных материалах по бюджету отсутствует информация о причинах образования данных остатков, по каким главным распорядителям и по каким направлениям и в каком объеме они образовались, а также были ли эти остатки использованы в 2012 году, и в соответствии с каким решением, а также были ли остатки бюджетных средств по итогам 2010 года использованы на увеличение соответствующих расходов в 2011 году.

По результатам контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации установлено, что в ходе исполнения бюджета в 2011 году реализация отдельных положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации, в части оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации современными видами вооружения и военной техники, несмотря на принятые меры по повышению уровня финансового обеспечения государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа, реализация отдельных мероприятий характеризовалась низкой результативностью. Ряд заданий государственного оборонного заказа в 2011 году, в том числе из перечня приоритетных, выполнен не был. Не осуществлена поставка вооружения, военной и специальной техники по 91 государственному контракту.

В соответствии с действующей нормативной правовой базой предусмотрена возможность корректировки государственного оборонного заказа главными распорядителями средств федерального бюджета. По мнению Счетной палаты Российской Федерации, это позволяет вносить изменения в принятые показатели на основе фактически достигнутых в конце года результатов. Данный подход нарушает основной принцип эффективной работы бюджетной системы - бюджетирования, ориентированного на результат, поскольку снижает ответственность главных распорядителей и не дает реальной оценки достижения поставленных целей.

Комитет считает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации провести работу по совершенствованию механизма контрактной системы в оборонном комплексе с целью безусловного исполнения госконтрактов в рамках государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа.

В 2011 году продолжалось выполнение значительного количества НИОКР, открытых 10 и более лет назад. По данным Счетной палаты Российской Федерации не были завершены в срок 159 НИОКР. Кроме того, в 2011 году прекращена 21 научно-исследовательская работа без получения конечного результата, общий объем финансирования которых составил 2,7 млрд. рублей (в 2011 году на эти цели затрачено 178,2 млн. рублей). В представленных материалах федерального закона отсутствуют сведения, какие НИОКР были приостановлены и в связи с чем, а также какие объемы ассигнований (за весь период их разработки) были израсходованы на прекращенные НИОКР по конкретным главным распорядителям.

На снижение эффективности использования средств федерального бюджета в оборонной сфере также оказывает серьезное влияние практика отвлечения главными распорядителями средств федерального бюджета в дебиторскую задолженность. По данным Счетной палаты Российской Федерации за последние годы в Минобороны России наблюдается негативная тенденция увеличения дебиторской задолженности, которая по состоянию на 1 января 2012 года составила 41,4 процента кассовых расходов и возросла по сравнению с показателями на начало года в 1,9 раза. Следует отметить, что не представлена информация об изменении объема дебиторской задолженности за 2011 год по сравнению с 2010 годом в целом и в разрезе главных администраторов расходов федерального бюджета, а также причины ее образования.

Одним из ключевых вопросов исполнения федерального бюджета на протяжении ряда лет остается своевременность, полнота и ритмичность реализации федеральных целевых программ. В ходе исполнения федерального бюджета в 2011 году по ряду федеральных целевых программ уточнялись объемы ассигнований и направления их использования. Объем таких изменений по данным Счетной палаты Российской Федерации в 2009, 2010 и 2011 годах составлял порядка 3,0 млрд. рублей ежегодно. Кроме того, необходимо отметить, что в расходы федерального бюджета были включены бюджетные ассигнования на реализацию федеральных целевых программ, не утвержденных Правительством Российской Федерации. Так, в 2011 году не была утверждена и не реализовывалась Федеральная целевая программа "Сохранность и реконструкция военно-мемориальных объектов в 2011 - 2015 годах", на финансирование которой было предусмотрено 500,0 млн. рублей. Кроме того, в материалах отсутствуют сведения об объеме перераспределенных бюджетных средств в 2011 году по федеральным целевым программам и по инициативе каких главных распорядителей оно осуществлялось, а также какое количество объектов капитального строительства, не предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой, было профинансировано в 2011 году и в каком объеме.

Одним из приоритетных направлений, находящимся под контролем Федерального Собрания Российской Федерации остается обеспечение нуждающихся военнослужащих постоянным и служебным жильем. Предусмотренные на указанные цели бюджетные ассигнования в 2011 году исполнены в сумме 99 997,6 млн. рублей (99,8 процента), в том числе постоянным жильем - 79 056,2 млн. рублей (99,9 процента), служебным жильем - 20 941,5 млн. рублей (99,6 процента). В представленных материалах отсутствует конкретная информация о ходе реализации мероприятий по обеспечению военнослужащих жильем. Комитет обращает внимание на системное неисполнение положений Федерального закона "О статусе военнослужащих" в части обеспечения жильем военнослужащих, увольняемых в запас, и бесхозяйственное расходование бюджетных средств. По состоянию на 1 января 2012 года 59,6 тыс. квартир, приобретенных для обеспечения военнослужащих, оставались незаселенными, что повлекло за собой только прямых расходов бюджета на сумму свыше 20,0 млрд. руб. При этом очередниками являлись 76,2 тыс. военнослужащих.

Расходы по разделу "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" в 2011 году утверждены Федеральным законом в объеме 1 245 486,9 млн. рублей, что на 16,1 процента больше по сравнению с расходами в 2010 году. Исполнение федерального бюджета за 2011 год по подразделам раздела "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" отражено в таблице 2.

В ходе исполнения федерального бюджета в 2011 году расходы по указанному разделу были увеличены сводной бюджетной росписью на 12 669,5 млн. рублей и составили 1 258 156,4 млн. рублей.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета по разделу "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" составило 1 259 822,1 млн. рублей и превысило объем бюджетных ассигнований, предусмотренный уточненной бюджетной росписью на 1 665,7 млн. рублей. Это обусловлено использованием доходов федеральных казенных учреждений сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете. При общем превышении исполнения расходов объем неисполненных расходных обязательств в целом по указанному разделу составил 3 804,8 млн. рублей.

Таким образом, на стадии формирования бюджетных проектировок по отдельным позициям федерального бюджета объемы финансирования не были в достаточной степени обоснованы. Так, в материалах отсутствует информация о результатах использования денежных средств, направленных на финансирование мероприятий, связанных с реформой Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Таблица 2

ПР	Наименование	Федеральный закон	Исполнение, млн. руб.	Процент исполнения
01	Органы прокуратуры	56 892,9	36 651,4	64,4
02	Органы внутренних дел	336 270,0	340 016,1	101,1
03	Внутренние войска	74 839,9	75 628,3	101,1
04	Органы юстиции	48 816,0	48 804,0	100
05	Система исполнения наказаний	160 726,0	166 272,3	103,5
06	Органы безопасности	238 170,1	237 733,5	99,8
07	Органы пограничной службы	79 176,6	84 741,8	107
08	Органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ	21 321,5	21 326,0	100
09	Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона	73 566,2	77 201,8	104,9
10	Обеспечение пожарной безопасности	92 577,9	92 955,1	100,4
11	Миграционная политика	25 025,1	25 413,1	101,6
13	Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности	21 567,4	23 153,4	107,4
14	Другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности	16 537,4	29 925,3	181

По результатам анализа 03 раздела федерального бюджета Комитет рекомендует Правительству Российской Федерации подготовить предложения по: увеличению в 2013 году объемов финансирования Генеральной прокуратуры Российской Федерации на выполнение задач первого этапа по проекту Указа Президента Российской Федерации "О совершенствовании системы государственной правовой статистики Российской Федерации" в сумме 2,936 млн. рублей; введению в Бюджетный кодекс Российской Федерации и в федеральный закон о федеральном бюджете в раздел "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" подраздела "Органы следственного комитета". Кроме того, при исполнении федерального бюджета необходимо предусмотреть показатели произведенной и приобретенной продукции, построенных объектах, объемах и качестве оказанных услуг.

Исходя из вышеизложенного, Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности решил:

рекомендовать Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации одобрить Федеральный закон "Об исполнении федерального бюджета за 2011 год", принятый Государственной Думой 21 сентября 2012 года.

Председатель Комитета

В.А. Озеров