Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 5 июля 2013 г. N 3.5-03/862 по Федеральному закону "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 5 июля 2013 г. N 3.5-03/862
по Федеральному закону "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон), принятый Государственной Думой 2 июля 2013 года, комитет отмечает следующее.

Данный Закон был подготовлен и внесен Правительством Российской Федерации в целях регулирования вопросов государственного и муниципального финансового контроля и установления ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Законом, в частности, предполагается внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем признаются утратившими силу положения ряда других законодательных актов.

Законом уточняется используемое в Бюджетном кодексе понятие государственного (муниципального) финансового контроля как контроля, который осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Закон существенно уточняет бюджетные полномочия органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса ряда его участников в части государственного (муниципального) финансового контроля.

Закон проводит различие между внешним и внутренним контролем, представляя его как различие между деятельностью органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений.

Внешний контроль осуществляют Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Внутренний контроль - собственно органы внутреннего контроля (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций). Внутренний контроль осуществляют также органы Федерального казначейства и финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Законом определяются полномочия этих органов по осуществлению внутреннего и внешнего контроля.

Одновременно с рассмотрением указанного Закона были приняты Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральный закон "О парламентском контроле" в связи с чем законодательное закрепление парламентского контроля, осуществляемого палатами Федерального Собрания Российской Федерации в сфере бюджетных правоотношений, было перенесено из Бюджетного кодекса в эти Федеральные законы, а содержание некоторых понятий, используемых, в Бюджетном кодексе, изменилось.

Так, например, ранее Бюджетный кодекс выделял следующие формы финансового контроля, которые, в частности, осуществляли законодательные (представительные) органы: предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; и последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

В то же время, органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местной администрацией, уже в качестве бюджетных полномочий осуществляли тот же предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Теперь согласно Закону государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на:

- последующий, который осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности;

- предварительный, который осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Закон определяет методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. В основном это традиционные для финансового контроля методы: проверка, ревизия, и обследование. Также в число методов включено санкционирование операций.

Законом детально разграничиваются полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего контроля, полномочия Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) и органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего контроля.

Впервые в Бюджетном кодексе определяется статус представлений и предписаний органов государственного (муниципального) финансового контроля.

Главой 29 Закона устанавливается исчерпывающий перечень бюджетных правонарушений, мер бюджетного принуждения и ответственности за них. В частности, по - новому устанавливается перечень бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, а также определяются основания и порядок применения бюджетных мер принуждения.

В ходе рассмотрения Закона в Государственной Думе по инициативе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, была принята поправка, устанавливающая правовой механизм рассмотрения межбюджетных трансфертов.

В соответствии с ней определено, что проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, которые устанавливают правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, распределение которых между бюджетами субъектов Российской Федерации не утверждено федеральным законом о федеральном бюджете, направляются с расчетами распределения межбюджетных трансфертов в Совет Федерации и в Государственную Думу. В течение пяти рабочих дней после их получения, в частности по решению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и решению Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, указанные проекты до их рассмотрения Правительством Российской Федерации в течение десяти рабочих дней подлежат рассмотрению трехсторонней комиссией по вопросам межбюджетных отношений.

Таким образом Законом утверждается статус трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений, как участника бюджетного процесса, на чем в течение многих лет настаивали обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Трехсторонняя комиссия является совещательным органом, включающим депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации, решения которого носят рекомендательный характер и принимаются при условии их поддержки представителями Государственной Думы и Совета Федерации (простым большинством голосов) и сопредседателя трехсторонней комиссии от Правительства Российской Федерации.

Представители Государственной Думы и Совета Федерации утверждаются постановлениями палат, а Представители Правительства Российской Федерации - распоряжением Правительства Российской Федерации.

Законом также уточняется перераспределение нормативов доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в местные бюджеты и в бюджеты субъектов Российской Федерации в связи с передачей с местного на региональный уровень вопросов связанных с финансированием дошкольного образования.

С 80% до 85% увеличивается норматив зачисления дохода от налога на доходы физических лиц в бюджеты субъектов Российской Федерации.

При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить единые нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 15 процентов этих налоговых доходов. (Ранее был установлен норматив не менее 20%). В бюджеты городских округов будут зачисляться налоговые доходы от налога на доходы физических лиц - по нормативу 15 процентов; в бюджеты муниципальных районов - по нормативу 5 процентов.

Закон вносит изменения в Бюджетный кодекс, с целью уточнения порядка формирования государственного (муниципального) задания. В частности, предусматривается, что теперь федеральные учреждения, учреждения субъекта Российской Федерации, муниципальные учреждения будут формировать государственное (муниципальное) задание на основе ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ в соответствии с базовыми перечнями. Также Законом предусматривается предоставление субсидий физическим лицам, которые не являются производителями товаров, работ, услуг и предусматривается ответственность за их использование.

Статьей 5 предусмотрено поэтапное вступление Закона в силу.

Большая часть положений Закона вступает в силу со дня его официального опубликования.

Положения абзаца второго подпункта "а" пункта 1 Закона, абзацы пятый и шестой пункта 9 статьи 2 Закона, которыми вносятся изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, регулирующие размер административного штрафа для граждан, а также пункт 24 статьи 2 Закона, ограничивающий порядок рассмотрения некоторых категорий дел налоговыми органами пределами их компетенции, вступают в силу с 8 августа 2013 года.

Положения пунктов 3 - 6 статьи 1 Закона, регулирующие нормативы зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты доходов от налога на доходы физических лиц, вступают в силу с 1 января 2014 года.

Положения пункта 8 статьи 1 Закона, которыми уточняется порядок формирования государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями, а также предусматривается возможность расчета объема финансового обеспечения на его выполнение на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг вступают в силу, начиная с 2016 года, либо ранее, если иной срок установлен нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Учитывая вышеизложенное Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам рекомендует Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации одобрить Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Первый заместитель председателя Комитета

В.А. Петров