Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 26 апреля 2013 г. N 3.5-03/507 на проект федерального закона N 116795-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 26 апреля 2013 г. N 3.5-03/507
на проект федерального закона N 116795-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 апреля 2013 года Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса", Комитет отмечает следующее.

Указанный Федеральный закон внесен Правительством Российской Федерации. Закон направлен на создание правовой базы формирования государственных (муниципальных) программ и перехода к составлению и утверждению бюджетов на основе программно-целевого принципа.

Государственные программы становятся основным инструментом государственной политики для достижения стратегических целей социально-экономического развития страны в рамках запланированных бюджетных расходов на их реализацию.

В соответствии с внесенными изменениями Законом предусматривается распределение бюджетных ассигнований законами (решениями) о бюджете по государственным (муниципальным) программам (далее - программы), общие требования к формированию, утверждению и реализации которых определены статьей 179 Кодекса.

Сроки реализации и порядок принятия решений о разработке, формировании и реализации программ осуществляется в соответствии с решениями высших исполнительных органов власти соответствующих публично-правовых образований.

Законом предусмотрено предварительное рассмотрение проектов государственных программ в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации с учетом положений Федерального закона "О парламентском контроле", устанавливающих, что по проектам государственных программ готовятся заключения профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера по соответствующим проектам и направляются в Правительство РФ.

Предлагается также проведение ежегодной оценки эффективности реализации программ, по результатам которой может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении ранее утвержденных программ, в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации программ. Порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Предусматривается, что одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета Правительство РФ предоставляет сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ Российской Федерации.

В связи с переходом на программно-целевой принцип формирования бюджетов вносятся изменения в бюджетную классификацию. Предлагается формировать целевые статьи расходов бюджетов в соответствии с программами, не включенными в программы направлениями деятельности органов государственной власти (государственных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, органов местной администрации, наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры и здравоохранения, указанных в ведомственной структуре расходов бюджета (в целях настоящего Кодекса - непрограммные направления деятельности), а также расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Перечень разделов, подразделов, целевых статей (государственных (муниципальных) программ и непрограммных направлений деятельности), групп (групп и подгрупп) видов расходов бюджета утверждается в составе ведомственной структуры расходов бюджетов законом о бюджете.

Перечень и коды целевых статей расходов федерального бюджета устанавливаются Министерством финансов РФ.

Переход на формирование бюджетов в программном формате потребовал внести в Бюджетный кодекс РФ значительные изменения в порядок рассмотрения и утверждения бюджетов.

Правительство РФ в законопроекте предложило утверждать законом (решением) о бюджете распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и не включенным в них направлениям деятельности, группам видов расходов). При этом предлагалось распределение расходов федерального бюджета по функциональной классификации расходов представлять в качестве приложения к пояснительной записке проекта закона о бюджете.

В рамках второго чтения законопроекта в Государственной Думе принято решение о сохранении возможности распределения и утверждения бюджетных ассигнований также по функциональной структуре, т.е. по разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов. Это позволит не только распределять расходы по разделам и подразделам в соответствии с основными функциями государства, но и обеспечить сопоставимость расходов бюджетов в дальнейшем.

В результате, в принятом Законе предусматривается возможность утверждения законом о бюджете распределения бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов либо по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов, а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях, установленных соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

При этом рассматриваемым Законом предусмотрена возможность включать в состав приложений к пояснительной записке к проекту закона (решения) о бюджете приложение с распределением бюджетных ассигнований по разделам и подразделам классификации расходов, когда он не содержит приложения с распределением бюджетных ассигнований по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов.

Установлено, что в случае утверждения законом (решением) о бюджете распределения бюджетных ассигнований по государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности к проекту закона (решения) о бюджете представляются паспорта государственных (муниципальных) программ.

Переход к формированию и утверждению федерального закона о федеральном бюджете в программном формате потребовал внести изменения в состав документов и материалов, подлежащих внесению в Государственную Думу одновременно с проектом данного закона. В него дополнительно включены:

паспорта государственных программ Российской Федерации;

данные по федеральной адресной инвестиционной программе, в том числе информация об объектах капитального строительства, бюджетные ассигнования на которые на очередной финансовый год превышают 1,5 млрд. рублей;

данные по прогнозному плану (программе) приватизации федерального имущества на очередной финансовый год и плановый период.

В ходе обсуждения законопроекта в Государственной Думе было принято решение о снятии точных сроков рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в каждом чтении. Вместо этого установлено, что проект федерального закона рассматривается Государственной Думой в течение 60 дней в трех чтениях. Из текста Кодекса исключены нормы, предусматривающие конкретные сроки рассмотрения проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в каждом чтении.

При подготовке к рассмотрению в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе предусматривается заслушивать в профильных комитетах доклады соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также аудиторов Счетной палаты Российской Федерации по соответствующим направлениям.

По сравнению с действующей редакцией Кодекса изменен перечень приложений, рассматриваемых и утверждаемых во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете. В него включены приложения, устанавливающие:

бюджетные ассигнования по "функциональной" и "программной" классификациям в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении в соответствии с пунктом 2 статьи 192 настоящего Кодекса;

основные показатели государственного оборонного заказа;

бюджетные ассигнования на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями.

Следует отметить, что во втором чтении предлагается также утверждать источники финансирования дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в качестве приложения к закону о бюджете.

Законом расширяется перечень оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете. В частности, внесены новые основания:

- по перераспределению бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение публичных нормативных обязательств в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных главному распорядителю бюджетных средств;

- при увеличении бюджетных ассигнований текущего финансового года на оплату заключенных государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, подлежавших в соответствии с условиями этих государственных (муниципальных) контрактов оплате в отчетном финансовом году, в объеме, не превышающем остатка не использованных на начало текущего финансового года бюджетных ассигнований на исполнение указанных контрактов.

Предусмотрена возможность перераспределения бюджетных ассигнований на предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на исполнение публичных нормативных обязательств в целях обеспечения полного и своевременного исполнения социально значимых обязательств.

Бюджетный кодекс РФ дополнен новыми нормами, устанавливающими распределение функций по рассмотрению проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета в Государственной Думе. При этом предусматривается, что в случае отклонения Государственной Думой федерального закона об исполнении федерального бюджета он возвращается в Правительство РФ для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий одного месяца.

Закон вносит поправки в главу 6 "Общие положения о доходах бюджетов". Предусматривается зачисление штрафов:

по нормативу 100 процентов в бюджет субъекта Российской Федерации (по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания) за нарушение водного законодательства Российской Федерации, установленного на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, налагаемых органами государственной власти субъектов РФ в рамках осуществления ими регионального контроля и надзора за охраной водных объектов;

по нормативу 100 процентов в федеральный бюджет штрафов за нарушение законодательства о микрофинансовой деятельности;

за нарушение законодательства Российской Федерации о пожарной безопасности:

в федеральный бюджет - по нормативу 50 процентов;

в бюджеты субъектов Российской Федерации - по нормативу 50 процентов (на 2013 год распределение этих штрафов было установлено Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов").

Кроме того, предусмотрено зачисление налога на доходы физических лиц по нормативу 20 процентов в местные бюджеты автономного округа вне зависимости от существования договора между органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, и органами государственной власти соответствующего автономного округа.

Следует отметить, что рассматриваемым Законом предусмотрено право передачи органами Федерального казначейства финансовым органам субъектов Российской Федерации (муниципальных органов) информации о плательщиках - юридических лицах и перечисленных ими поступлениях, являющихся доходами бюджета.

В целях повышения ликвидности бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) рассматриваемым Законом предусматривается новый вид бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов).

Бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) будут предоставляться в размере, не превышающем 1/12 от утвержденного объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), за исключением межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, на срок, не превышающий 30 дней, и при условии отсутствия размещенных бюджетных средств на банковских депозитах.

Также, разрешается размещение средств Фонда национального благосостояния в российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, согласно перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации.

При рассмотрении законопроекта в Государственной Думе была принята поправка, предусматривающая, что в случае недостаточного поступления доходов в ходе исполнения федерального бюджета при корректировке федерального бюджета может быть предусмотрено использование дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также средств Резервного фонда на замещение не поступающих средств, учтенных в источниках финансирования дефицита федерального бюджета.

Прямое использование дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также средств Резервного фонда на замещение не поступающих доходов федерального бюджета позволит не менять основные параметры федерального бюджета и не увеличивать государственные заимствования, сохраняя дефицит федерального бюджета на разрешенном Бюджетным кодексом РФ уровне в 1% ВВП.

В Кодекс внесены соответствующие изменения в связи с принятием решения о создании и ведении единого портала бюджетной системы Российской Федерации. Создание указанного портала в сети "Интернет" будет способствовать развитию общественного контроля за деятельностью публично-правовых образований.

Из Бюджетного кодекса РФ исключены нормы по образованию Федерального (регионального) фонда компенсаций и Федерального (регионального) фонда софинансирования расходов, поскольку в настоящее время данные фонды не формируются.

Статья 146 Бюджетного кодекса РФ приведена в соответствие с Федеральным законом от 29.11.2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" в части формирования доходов внебюджетных фондов с учетом того, что в бюджет данного фонда будут поступать все страховые взносы на обязательное медицинское страхование, а в бюджеты территориальных фондов из бюджета Федерального фонда - субвенции и межбюджетные трансферты, а также межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предусмотрена норма, в соответствии с которой казенное учреждение на основании договора (соглашения) вправе передать иной организации (централизованной бухгалтерии) полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности.

Расширяется перечень бюджетных полномочий Министерства финансов Российской Федерации. Предлагается отнести к ним установление порядка представления финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) показателей бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) с целью обеспечения единства и преемственности данных, используемых при проведении Минфином России мониторинга финансового состояния субъектов Российской Федерации.

К исключительным полномочиям Министра финансов РФ отнесено право принятия решения в случае выявления бюджетных нарушений о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат, а также о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета.

Во втором чтении законопроекта была принята поправка, предусматривающая, что внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ осуществляется отдельными федеральными законами и они не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих другие законодательные акты Российской Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования. Аналогичная норма предусмотрена в статье 1 части первой Налогового кодекса Российской Федерации. Таким образом, поддержано обращение Совета Федерации от 1 февраля 2012 года N 16-СФ по вопросу рассмотрения проектов федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах.

Комитет отмечает, что переход к формированию бюджета на основе программно-целевого принципа является важным этапом реализации мер повышения эффективности бюджетных расходов и повышения качества бюджетного планирования.

Коррупциогенных факторов в рассматриваемом Федеральном законе не выявлено.

Учитывая вышеизложенное, Комитет считает возможным рекомендовать Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации одобрить Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса".

Председатель Комитета

Е.В. Бушмин