Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 116795-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 116795-6
"О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 116795-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам отмечает следующее.

Законопроект предусматривает внесение изменений в:

85 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации;

Федеральный закон от  23  ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

Федеральный закон от 24 июля 2009 года  N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

Федеральный закон от 24 июля 2009 года N 213-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования";

Федеральный закон от 8 мая 2010 года  N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Внесение изменений в Бюджетный кодекс предусматривает концептуальные изменения, направленные на:

- создание правовой базы для формирования государственных (муниципальных) программ;

- изменение бюджетной классификации;

- составление и утверждение бюджетов в "программном" формате;

- введение норм о предоставлении бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) и изменение механизма управления остатками на единых счетах по учету средств бюджетов;

- уточнение норм по использованию в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов, не использованных в текущем финансовом году;

- уточнение перечня оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете;

- уточнение положений по управлению операциями со средствами на единых счетах по учету средств бюджетов;

- уточнение порядка исполнения бюджета и составления бюджетной отчетности;

- создание и ведение единого портала бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно пояснительной записке законопроект разработан в целях создания правовой базы для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа и реализации отдельных мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов. Государственные программы должны стать инструментом повышения эффективности бюджетных расходов, а также создать условия для повышения качества бюджетного планирования и обеспечить прозрачность бюджетных ассигнований.

Не подвергая сомнению возможность использования программно-целевого принципа в бюджетном процессе, Комитет отмечает, что ряд концептуальных положений и отдельных норм законопроекта требует серьезного обсуждения во втором чтении.

Так, в рамках действующей процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета:

- Парламентом осуществляется санкционирование объемов финансирования основных функций государства;

- утверждение объемов финансирования основных функций государства осуществляется в федеральном бюджете по соответствующим разделам и подразделам;

- распределение расходов по разделам и подразделам является основой для организации работы и участия всех профильных комитетов Государственной Думы в рассмотрении проекта бюджета.

Законопроектом предлагается отказаться от утверждения законом о федеральном бюджете распределения расходов по функциональной структуре и перейти к утверждению распределения расходов по госпрограммам (новая редакция пункта 2 статьи 205 Бюджетного кодекса).

Распределение расходов федерального бюджета по функциональной структуре будет вноситься в Государственную Думу не как приложение к проекту закона о бюджете, а в качестве приложения к пояснительной записке к проекту бюджета, то есть, будет носить исключительно справочный характер (новая редакция пункта 4 статьи 192 Бюджетного кодекса).

Однако, согласно новой редакции статьи 217 "Сводная бюджетная роспись" основой для доведения объемов ассигнований до главных распорядителей в ходе исполнения бюджета остается именно распределение расходов в разрезе показателей функциональной структуры.

При этом уточнение показателей функциональной структуры, представленных в приложении к пояснительной записке, будет самостоятельно осуществляться Министерством финансов по итогам принятия бюджета во втором чтении.

При этом в предлагаемой законопроектом редакции финансирование функций государства будет "размыто" по сорока государственным программам, что лишает Парламент реальной возможности рассматривать и утверждать объемы финансирования конкретных государственных функций.

В свою очередь государственные программы, являясь стратегическими документами, направлены на реализацию приоритетов, целей и социально-экономических задач в долгосрочной перспективе на 10-15 лет.

Очевидно, что в зависимости от изменения экономических и политических факторов, стратегические цели и задачи могут уточняться и изменяться, в то время как функции государства (государственное управление, национальная экономика, оборона, безопасность, образование, здравоохранение, культура, социальная политика, межбюджетные отношения и т.д.) являются неизменными, определены Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, и их финансирование должно быть обеспечено соответствующими ресурсами.

Таким образом, в условиях потенциальной нестабильности параметров государственных программ (необходимость их постоянной корректировки) в долгосрочной перспективе, использование их в качестве главной и основной структурной позиции федерального бюджета создает определенные риски.

Как показывает практика в ходе реализации государственных программ в зависимости от изменения экономических и политических факторов Правительство Российской Федерации вынуждено систематически уточнять параметры утвержденных государственных программ, в том числе состав мероприятий программы, сроки их реализации и объемы финансирования.

Так, например:

- в Государственную программу "Информационное общество (2011 - 2020 годы)", утвержденную в 2010 году, внесены изменения трижды в 2011 году и дважды в 2012 году. Причем указанная программа один раз была полностью переписана и три раза были изменены объемы финансирования и уточнены мероприятия;

- в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, утвержденную в 2007 году, внесены изменения дважды в 2011 году и дважды в 2012 году. При этом объемы финансирования по отдельным ее направлениям, утвержденные бюджетом, в 5,5 раза превысили объем бюджетных ассигнований, предусмотренных Паспортом указанной Госпрограммы.

- по Государственной программе "Доступная среда на 2011 - 2015 годы" объем финансирования на 2012 год определен в сумме 26,7 млрд. рублей, тогда как в федеральном бюджете на 2012 год предусмотрено 2 892,0 млн. рублей.

При этом по оценке Счетной палаты распределение расходов федерального бюджета по проектам 40 государственных программ (открытая часть) на 2012 год составляет 97,0 процентов, на 2013 год - 97,2 процента, на 2014 год - 97,3 процента от общего объема расходов федерального бюджета.

Таким образом, по мнению Комитета в целях обеспечения сопоставимости и преемственности расходов бюджетов на долгосрочную перспективу, основным критерием базовой структурной единицы бюджета должна быть относительная ее стабильность, в связи с чем, использование только государственных программ в этом качестве вызывает сомнение.

Учитывая, что за 12 лет структура разделов бюджета была изменена всего три раза, используемое в настоящее время распределение расходов по функциональной структуре в отличие от распределения по государственным программам, как минимум, обладает большей стабильностью.

Необходимо также отметить, что все страны мира представляют свои бюджеты в Управление статистики ООН именно в функциональном разрезе.

В законопроекте вносятся изменения в порядок рассмотрения поправок субъектов права законодательной инициативы во втором чтении.

Согласно новой редакции статьи 205 Бюджетного кодекса поправки, предусматривающие увеличение расходов по государственным программам без соответствующего сокращения по иным государственным программам, не рассматриваются.

Реализация указанной нормы в условиях предоставления в рамках законопроекта Правительству исключительных полномочий по утверждению объемов финансирования госпрограмм, сроков их реализации, определению показателей оценки эффективности их реализации, а также по изменению этих показателей и принятию решения о прекращении государственных программ (новая редакция статьи 179), без участия Государственной Думы делает практически невозможным внесение каких - либо поправок во втором чтении.

Учитывая, что государственная программа - это комплексный документ, предусматривающий финансирование большого количества мероприятий по десяткам министерств и ведомств, подготовить обоснованные, сбалансированные и согласованные предложения по изменению показателей уже утвержденных государственных программ в рамках второго чтения практически невозможно.

Иными словами, в Государственную Думу в составе проекта федерального бюджета, будет представляться сбалансированное распределение расходов федерального бюджета на основе уже утвержденных Правительством Российской Федерации государственных программ, изменить которое в период рассмотрения проекта бюджета в Государственной Думе с учетом предлагаемой процедуры рассмотрения поправок, будет крайне сложно.

Комитет отмечает, что законопроектом предлагается закрепить на законодательном уровне существующий в настоящее время порядок утверждения Правительством государственных программ, установленный постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года N 588, при котором Парламент лишен возможности принимать участие в формировании государственных программ, а распределение расходов федерального бюджета по госпрограммам носит аналитический характер.

При условии, что государственные программы предлагаются в качестве основной структурной единицы бюджета, Комитет считает закрепление существующего порядка утверждения государственных программ недопустимым.

Не настаивая на утверждении государственных программ законом, Комитет считает необходимым предусмотреть в законопроекте порядок, когда Парламент будет иметь возможность обсудить проекты государственных программ, как в рамках деятельности профильных комитетов с точки зрения их содержания, так и в Комитете по бюджету и налогам в части их финансовой обеспеченности, с целью дальнейшего рассмотрения проектов государственных программ в рамках парламентских слушаний. Подготовленные рекомендации должны быть представлены в Правительство вместе с заключениями профильного комитета и Комитета по бюджету и налогам до утверждения государственных программ Правительством с целью обеспечения принятия решений в условиях максимальной прозрачности и всестороннего обсуждения.

Кроме этого, в законопроекте существенно изменяются полномочия Комитета Совета Федерации по бюджету в рамках второго чтения при рассмотрении поправок. Так, если в настоящее время в соответствии с пунктом 4 статьи 205 Бюджетного кодекса Комитет Совета Федерации по бюджету является активным участником рассмотрения во втором чтении поправок по межбюджетным трансфертам и бюджетам государственных внебюджетных фондов и без предварительного рассмотрения Комитетом Советом Федерации по бюджету Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам не имеет права приступить к рассмотрению указанных поправок, то предлагаемое законопроектом уточнение редакции пункта 4 статьи 205 Бюджетного кодекса, фактически сводит участие Комитета Совета Федерации по бюджету только к праву рассмотрения поправок и подготовки соответствующего заключения по указанным поправкам, носящего, по сути, рекомендательный характер.

Наряду с сокращением полномочий Парламента в бюджетном процессе, законопроектом предусматривается расширить полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета:

- без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете распределять расходы по разделам и подразделам, уточнять объемы финансирования по государственным программам, обслуживанию государственного внешнего и внутреннего долга, без ограничения объема перераспределения ассигнований (в настоящее время действует ограничение по перераспределению средств за счет экономии в пределах 10 процентов по конкретному виду расходов) (новые абзацы пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса);

- перераспределять средства федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов (общий объем межбюджетных трансфертов внебюджетным фондам из федерального бюджета в 2012 году составляет 3,1 трлн. рублей) (новый абзац пункта 7 статьи 217 Бюджетного кодекса);

- в соответствии с новой редакцией статьи 242 Бюджетного кодекса направлять остатки средств, неиспользованных в прошлом году по заключенным государственным контрактам на оплату поставок товаров, выполнение работ (услуг), на увеличение соответствующих расходов в текущем году (в настоящее время такой порядок предусмотрен только по остаткам средств Инвестиционного фонда и Федерального дорожного фонда;

- предоставлять бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (новая редакция статьи 93.2 Бюджетного кодекса).

При таком расширении полномочий Правительства Российской Федерации в бюджетном процессе процедура внесения, рассмотрения и принятия поправок депутатов, а также закона о федеральном бюджете в целом принимает формальный характер.

В соответствии с новой редакцией статьи 207 Бюджетного кодекса предметом рассмотрения проекта федерального бюджета в третьем чтении является утверждение ведомственной структуры расходов в соответствии с распределением бюджетных ассигнований, утвержденном во втором чтении.

При этом согласно уточненной редакции статьи 6 Бюджетного кодекса понятие "ведомственной структуры расходов", которое является общим для всех бюджетов бюджетной системы, предполагается два варианта распределения бюджетных ассигнований:

1-й вариант - распределение по главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) и видов расходов;

либо

2-й вариант - распределение по главным распорядителям бюджетных средств, целевым статьям (государственным программам и не включенным в них направлениям деятельности органов государственной власти), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов.

Таким образом, распределение расходов федерального бюджета будет утверждаться только по второму варианту, то есть в разрезе государственных программ, а распределение расходов бюджетов субъектов и муниципальных образований может утверждаться как по первому, так и по второму варианту.

Такой подход, по мнению Комитета, нарушает принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, установленный статьей 29 Бюджетного кодекса, основу которого составляет единство бюджетной классификации, используемой, в том числе, при формировании консолидированного бюджета Российской Федерации в соответствии со статьей 13 Бюджетного кодекса.

В соответствии с уточненными редакциями пункта 3 статьи 184.1 и пункта 2 статьи 205 Бюджетного кодекса предлагается во втором чтении утверждать приложение по источникам финансирования дефицита бюджета только в случае принятия бюджета с дефицитом.

По мнению Комитета, утверждение такого приложения в составе закона о бюджете определяется не столько степенью сбалансированности бюджета, сколько необходимостью определения параметров по осуществлению бюджетных операций, связанных с размещением и погашением средств на внутреннем и внешних финансовых рынках, использованием остатков средств федерального бюджета, поступлением средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности, предоставлением государственных гарантий и предоставлением бюджетных кредитов бюджетам субъектов.

Так, при условии сбалансированности федерального бюджета в 2011 году объем источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета по итогам его исполнения составил 1,3 трлн. рублей, бюджетные кредиты другим бюджетам бюджетной системы были предоставлены на сумму 128,4 млрд. рублей, возврат бюджетных кредитов составил - 45 млрд. рублей.

В связи с этим, отсутствие такого приложения в составе федерального бюджета в случае его сбалансированности, полностью выведет из-под контроля Парламента значительный объем средств, распределяемых в рамках указанных бюджетных операций.

Комитет отмечает, что особого рассмотрения требуют положения законопроекта, связанные с утверждением во втором чтении распределения межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации и их изменения в ходе исполнения бюджета.

В настоящее время законом о бюджете общая сумма межбюджетных трансфертов не утверждается, при этом во втором чтении приложениями к закону о бюджете утверждаются распределения межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации по каждому виду дотаций, субсидий и субвенций. Так, в федеральном бюджете на 2012 год было утверждено 34 таких приложения.

Комитет отмечает, что в настоящее время законом о бюджете распределяется только 30 процентов общего объема межбюджетных трансфертов, а остальная часть распределяется на основании постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и приказов министерств и ведомств.

Законопроектом предлагается во втором чтении утверждать расходы бюджета по целевым статьям и группам видов расходов, в том числе распределение межбюджетных трансфертов между субъектами. Учитывая, что "межбюджетные трансферты" являются группой вида расходов, можно сделать вывод, что Дума во втором чтении утвердит распределение только общего объема межбюджетных трансфертов, без разбивки по каждому виду дотаций, субсидий и субвенций.

Однако в третьем чтении помимо группы вида расходов "межбюджетные трансферты" будут утверждаться подгруппы вида расходов, к которым отнесены "дотации", "субсидии", "субвенции" и "иные межбюджетные трансферты", но уже без распределения по субъектам.

Таким образом, Государственной Думе предлагается утверждать вместо 34 приложений (то есть подробного распределения) только одно приложение по распределению общей суммы, что не позволит депутатам оценить объемы финансовой поддержки соответствующих регионов по конкретным направлениям.

Учитывая необходимость использования программно-целевого принципа в бюджетном процессе, Комитет отмечает, что при рассмотрении законопроекта во втором чтении необходимо помимо сохранения полномочий Парламента в бюджетном процессе при рассмотрении закона о федеральном бюджете в Государственной Думе предусмотреть участие Парламента в предварительном рассмотрении государственных программ перед их утверждением Правительством.

Комитет отмечает, что предоставление Правительству Российской Федерации дополнительных прав по изменению параметров федерального бюджета без санкции Парламента, является расширением полномочий Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной политики, установленных частью 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации нарушает принцип разделения властей, поскольку Правительству Российской Федерации предоставляются неограниченные полномочия по разработке, исполнению и контролю за исполнением государственных программ, и, следовательно, федерального бюджета в целом.

Таким образом, законопроект не позволяет в полной мере без учета замечаний, изложенных в настоящем заключении, решить поставленные задачи по повышению эффективности и прозрачности бюджетных расходов.

Кроме того, Комитет неоднократно отмечал необходимость синхронизации рассмотрения законопроектов, связанных с внесением изменений в Бюджетный кодекс, с проектом федерального закона "О Парламентском контроле" с целью выработки единого подхода по определению полномочий Парламента в бюджетном процессе.

С учетом изложенного, Комитет рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 116795-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в первом чтении.

Председатель Комитета

А.М. Макаров