Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера от 8 июля 2013 г. N 3.2-05/931 по Федеральному закону "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера от 8 июля 2013 г. N 3.2-05/931
по Федеральному закону "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера рассмотрел Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты" (проект N 116783-6), принятый Государственной Думой 2 июля 2013 года (далее - Федеральный закон), и отмечает следующее.

Федеральный закон направлен на повышение эффективности государственного, а также муниципального финансового контроля (далее по тексту - финансовый контроль) и установление мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

С целью совершенствования системы финансового контроля и повышения его эффективности принятым Федеральным законом вносится ряд следующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

1. В части классификации финансового контроля.

В зависимости от полномочий финансовых органов финансовый контроль подразделяется на внешний (который является контрольной деятельностью Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) и внутренний (который является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций).

В целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется предварительный контроль, а по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности - последующий.

При проведении внешнего финансового контроля в соответствии с порядком, установленным федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, осуществляется:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных федеральными законами от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

При проведении внутреннего контроля осуществляется:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего финансового контроля по внутреннему финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций и должен содержать основания проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, а также периодичности.

2. В части бюджетных полномочий органов финансового контроля.

Федеральным законом уточняются бюджетные полномочия органов финансового контроля. Так, Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований наделяются бюджетными полномочиями по:

аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

экспертизе государственных и муниципальных программ;

анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации;

подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

другим вопросам, установленным федеральными законами от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Кроме того, принятым Федеральным законом определяются бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, основные из которых направлены на:

соблюдение внутренних стандартов и процедур;

подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств;

оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности и т.д.

3. В части установлении мер бюджетного принуждения.

Принятым Федеральным законом установление бюджетных мер принуждения, а также оснований, видов ответственности, порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отнесено к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Основными актами реагирования органов финансового контроля на выявленные нарушения бюджетного законодательства (нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита финансовыми органами, не перечисление либо несвоевременное перечисление финансовым органом платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита, межбюджетных трансфертов, бюджетных инвестиций и т.д.), определены представления и (или) предписания, содержащие информацию о выявленных нарушениях, а также требования о принятии мер по их устранению. Действующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации дополняются положением в соответствии, с которым в случаях, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются.

За выявленные нарушения бюджетного законодательства устанавливаются штрафные санкции, в связи с чем вносятся изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Важно отметить, что рассматриваемым Федеральным законом, устанавливается порядок, согласно которому проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, распределение которых между бюджетами субъектов Российской Федерации не утверждено федеральным законом о федеральном бюджете, вместе с расчетами распределения межбюджетных трансфертов направляются в Совет Федерации и в Государственную Думу, для рассмотрения трехсторонней комиссией по вопросам межбюджетных отношений.

Трехсторонняя комиссия является совещательным органом, включающим депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации.

Особое внимание Комитет обращает, что сразу после проведения 26 июня текущего года в Совете Федерации правительственного часа, на котором выступал Министр финансов России А.Г. Силуанов, проект рассматриваемого Федерального закона был возвращен во второе чтение и в него были внесены поправки, которыми были реализованы озвученные Министром финансов России предложения об изменении нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с передачей последним вопросов, связанных с финансированием дошкольного образования. Таким образом, принятым Федеральным законом на пять процентов снижен норматив отчислений в бюджеты муниципальных районов (с 10 до 5 процентов) и городских округов (с 20 до 15 процентов) от налога на доходы физических лиц, при этом в бюджеты субъектов Российской Федерации будет зачисляться не 80 , а 85 процентов доходов от указанного налога. Помимо этого устанавливается, что субъекты Российской Федерации обязаны устанавливать единые и (или) дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в размере не 20, а 15 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета региона от указанного налога. Следовательно, постоянными нормативами отчислений в региональные и местные бюджеты будут являться 70 и 30 процентов соответственно.

По мнению Комитета, названные подход требует дополнительной оценки перераспределения доходных источников между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, поскольку, во-первых, эта мера, с одной стороны, никак не повлияет на объем доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, но, с другой стороны, может усилить напряженность между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в силу практически сплошного дефицита бюджетов последних.

Во-вторых, ей не дана надлежащая оценка с точки зрения решаемой в настоящее время задачи повышения доходов местных бюджетов, на что направлены, например, принятые федеральные законы от 25 июня 2012 года N 94-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и от 29 ноября 2012 года N 202-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации".

Комитет отмечает, что согласно финансово-экономическому обоснованию к Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" расходы местных бюджетов в части, непосредственно связанной с реализацией основной образовательной программы дошкольного образования, должны сократиться на 112 млд. рублей, тогда как (по данным Минфина России) перераспределение нормативов отчисления от налога на доходы физических лиц оценивается в 160 млрд. рублей. При этом к принятому Государственной Думой Федеральному закону соответствующих расчетов не представлено. На исполнение же вновь полученных полномочий с учетом реализации решений федерального центра субъектам Российской Федерации, как указал Министр финансов Российской Федерации в указанном выше выступлении, потребуется 207 млрд. рублей. Источник финансирования этих расходов не определен.

Таким образом, нельзя говорить, что надлежаще выполняются поставленные Президентом Российской Федерации задачи об обязательной оценке необходимости перераспределения источников доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также о максимальной степени обеспеченности расходов субъектов Российской Федерации собственными доходными источниками и об обязательности обсчета и финансового обеспечения всех принимаемых решений.

Исходя из этого, а также учитывая тот факт, что мнения членов Комитета при голосовании разделись (8 человек проголосовала за одобрение принятого Федерального закона, 6 - против, а остальные - воздержались), Комитет считает необходимым просить Совет Федерации принять протокольное поручение Правительству Российской Федерации произвести финансовую оценку переданных с местного на региональный уровень вопросов, связанных с финансированием дошкольного образования и последствий снижения нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, а также определить источники компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, обусловленных перераспределением доходов от налога на доходы физических лиц, а также исполнением субъектами Российской Федерации полномочий, связанных с финансированием дошкольного образования.

Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, поскольку содержит вопросы, предусмотренные статьей 106 Конституции Российской Федерации.

На основании вышеизложенного, а также учитывая тот факт, что в целом принятие Федерального закона позволит систематизировать деятельность государственных и муниципальных органов финансового контроля, ужесточить финансовую дисциплину всех участников бюджетного процесса и будет способствовать повышению качества управления государственными и муниципальными финансами, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера считает возможным рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты", принятый Государственной Думой 2 июля 2013 года.

Председатель Комитета

С.М. Киричук