Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 116783-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 116783-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 116783-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам (далее - Комитет) отмечает следующее.

В соответствии с пояснительной запиской законопроект предусматривает внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) по следующим основным направлениям:

- уточнение бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению финансового контроля;

- уточнение понятия и содержания государственного (муниципального) финансового контроля, как контроля за бюджетными правоотношениями, а также определение границ его правового регулирования, методов и объектов государственного (муниципального) финансового контроля;

- установление видов бюджетных и административных нарушений и мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Между тем следует отметить, что в законопроекте не только уточняется понятие государственного (муниципального) финансового контроля, но и существенно изменяется его содержание, а также осуществляется полный пересмотр перечня видов бюджетных нарушений.

Комитет и Счетная палата неоднократно обращали внимание на необходимость внесения изменений в раздел 9 "Государственный и муниципальный финансовый контроль".

Одновременно Комитет отмечает, что Правительством Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу внесены 4 законопроекта, изменяющих Бюджетный кодекс, во многих случаях предусматривающие изменение одних и тех же статей, поэтому при рассмотрении законопроекта необходимо учитывать и положения указанных законопроектов.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 - 2015 годах указано на необходимость обеспечения прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для общества.

В связи с этим, Правительству Российской Федерации поручено в 2013 году разработать методические рекомендации по представлению бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении, которые должны содержать объяснение основных целей, задач и ориентиров бюджетной политики, обоснование государственных расходов и описание достигнутых количественных и качественных результатов.

Необходимо отметить, что предлагаемое законопроектом уточнение редакции статьи 34 Бюджетного кодекса, устанавливающей единый для всех бюджетов бюджетной системы принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, предусматривает два варианта достижения эффективности использования бюджетных средств:

- достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности);

или

- достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Комитет отмечает, что такой подход не создает основу для обеспечения прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса, поскольку принцип эффективности и результативности сводится только к экономии, и эффективными будут считаться те мероприятия, финансирование которых не вышло за рамки бюджета. При этом не учитываются показатели качества товаров, работ и услуг, на которые были затрачены бюджетные средства.

Кроме того, с учетом перехода на программный бюджет и утверждения в бюджете расходов, четко увязанных с достижением конкретных результатов - целевых ориентиров по государственным программам, требует дополнительного пояснения, что понимается под "наилучшим результатом". Исходя из концепции законопроекта о госпрограммах, утверждение конечных результатов государственных программ не предполагает установления какого-либо диапазона их результативности.

По мнению Комитета, вызывает сомнение целесообразность исключения из оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации следующих видов нарушений:

неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств

несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях и о лимитах бюджетных обязательств;

несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете.

Исключение таких видов нарушений бюджетного законодательства распространяется на все уровни бюджетной системы и приведет к безответственности финансовых органов за своевременное доведение бюджетных ассигнований, утвержденных законом о бюджете до распорядителей бюджетных средств.

По мнению Комитета, заслуживает внимание замечание Счетной палаты, что предлагаемое в статье 306.4 Бюджетного кодекса определение нецелевого использования бюджетных средств не согласуется с положениями статьи 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, согласно которой ответственность наступает непосредственно за расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, а не за принятие бюджетных обязательств, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования.

Согласно новой редакции подпункта 4 пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса одним из условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета является проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации. При этом предусмотрено, что такая проверка может осуществляться Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Аналогичная норма предусмотрена в составе условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (новая редакция подпункта 3 пункта 4 статьи 136 Бюджетного кодекса).

Однако в соответствии со статьей 264.4 Бюджетного кодекса полномочия по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации предоставлены соответственно Счетной палате Российской Федерации и органам государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, образованным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Это подтверждается и положениями новой редакции пункта 2 статьи 265 Бюджетного кодекса, согласно которой внешним государственным (муниципальным) финансовым контролем в сфере бюджетных правоотношений является контрольно-ревизионная деятельность соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, участие Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в проведении внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации статьями 264.4 и 265 Бюджетного кодекса не предусмотрено.

В связи с этим, редакция подпункта 4 пункта 4 статьи 130 и подпункта 3 пункта 4 статьи 136 Бюджетного кодекса требует доработки в целях исключения дублирования полномочий Счетной палаты, органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Кроме того, учитывая, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является органом государственного финансового контроля, по мнению Комитета, контрольные полномочия указанной службы должны быть подробно отражены в Бюджетном кодексе.

Дополнительного обоснования и обсуждения требуют положения законопроекта, связанные с фактическим лишением законодательных (представительных) органов власти контрольных полномочий.

В настоящее время согласно статье 265 Бюджетного кодекса законодательные органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджетах, а также иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам;

текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях подкомитетов, комиссий, рабочих групп и парламентских слушаниях;

последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Новой редакцией Главы 26 "Основы государственного и (муниципального) финансового контроля" Бюджетного кодекса, предлагаемой законопроектом, не предусмотрено участие законодательных органов в осуществлении государственного финансового контроля.

Комитет полагает, что данная норма не соответствует принципу разделения властей, в частности нарушает принципы системы "сдержек и противовесов", и настаивает на сохранении в Бюджетном кодексе прав законодательных (представительных) органов на осуществление финансового контроля на стадии обсуждения и утверждения проектов законов о бюджетах, а также иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам.

Новой редакцией статьи 153 Бюджетного кодекса, напротив, предлагается свести контрольную деятельность законодательных органов лишь к проведению круглых столов, парламентских слушаний и направлению депутатских запросов в ходе исполнения бюджета. В результате все выводы, замечания и предложения законодательных органов в ходе такого парламентского контроля фактически будут носить рекомендательный характер, не обязательный для использования в работе органов исполнительной власти, что лишит парламентский контроль всякого смысла.

Кроме того, необходимо отметить, что предлагаемая редакция статьи 153 Бюджетного кодекса не соответствует пояснительной записке, согласно которой к особым бюджетным полномочиям по контролю, не являющемуся частью государственного (муниципального) финансового контроля, должен быть отнесен контроль законодательных органов в ходе рассмотрения и утверждения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении.

Вместе с тем, законопроектом из системы государственного финансового контроля исключается форма предварительного контроля, осуществляемого законодательными органами в ходе обсуждения и утверждения проекта бюджета (новая редакция статьи 265 Бюджетного кодекса).

Комитет отмечает, что, по сути, предварительный финансовый контроль проводится до принятия управленческих решений, и имеет важное значение для предупреждения финансовых нарушений. Он предусматривает оценку финансовой обоснованности показателей бюджета для предотвращения неэкономного и неэффективного расходования бюджетных средств.

При этом именно на стадии предварительного контроля (то есть в ходе рассмотрения проекта бюджета в первом чтении) в соответствии со статьей 202 Бюджетного кодекса Государственная Дума может передать проект бюджета в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство Российской Федерации, а также реализовать свое конституционное право - поставить вопрос о доверии Правительству. Такие решения могут быть приняты Государственной Думой в ходе всестороннего глубокого обсуждения проекта бюджета при наличии серьезных оснований, сделать которые при отсутствии контрольных функций невозможно.

В этой связи Комитет считает необходимым привести положения статьи 153 Бюджетного кодекса в соответствие с пояснительной запиской и сохранить полномочия законодательных (представительных) органов по контролю на стадии обсуждения и утверждения проектов законов о бюджетах и иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам, а также сохранить действующие полномочия по контролю в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Кроме того, по мнению Счетной Палаты, отсутствие в законопроекте нормы о контроле за процессом исполнения бюджетов, в рамках которого органы государственного финансового контроля осуществляют контроль за полнотой и своевременностью поступлений в доходы бюджетов, фактическим расходованием бюджетных ассигнований в сравнении с утвержденными показателями закона (решения) о бюджете, не соответствует статье 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации".

Также Счетная плата отмечает, что в новой редакции статьи 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяется ограниченный перечень объектов государственного (муниципального) финансового контроля, что противоречит нормам Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", в соответствии с которыми контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации и государственные компании, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Новой редакцией пункта 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относится контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета, контроль бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчета об исполнении бюджета, а также контроль за осуществлением главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

По мнению Счетной палаты, указанный перечень не согласуется с положениями федеральных законов "О Счетной палате Российской Федерации" и "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Статьей 2 законопроекта, предусматривается внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс), необходимо отметить следующее.

Так, законопроектом предлагается изложить в новой редакции статью 15.14 Кодекса, которой в настоящее время установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. В заключении Правового Управления Государственной Думы отмечается, что в предлагаемой редакции исключается административная ответственность за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов, вместе с тем в Уголовном кодексе Российской Федерации (статья 285.2 Уголовного кодекса) установлена уголовная ответственность только за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов в крупном и особо крупном размерах (то есть в сумме превышающей один миллион пятьсот тысяч рублей (см. примечание к статье 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации). По мнению Комитета, исключение данного правонарушения из Кодекса нуждается в дополнительном обсуждении.

В соответствии с законопроектом в качестве одного из основных административных наказаний (статьи 15.14, новых статей 15.15.2, 15.15.3, 15.15.4, 15.15.5, 15.15.10, 15.15.11, новой части 18 статьи 19.5 Кодекса) предусматривается дисквалификация. По мнению Правового Управления Государственной Думы, в соответствии со статьей 3.11 Кодекса административное наказание в виде дисквалификации может быть назначено только судьей. Вместе с тем законопроектом не предусматривается внесение соответствующих изменений в статью 23.1 Кодекса.

Комитет поддерживает мнение Правового Управления Государственной Думы, что нормы статьи 3 законопроекта регулируют порядок осуществления муниципального финансового контроля и должны быть внесены непосредственно в Бюджетный кодекс.

Также следует иметь в виду, что в период весенней сессии в первом чтении Государственной Думой были приняты проекты федеральных законов "О парламентском контроле в Российской Федерации" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования парламентского контроля в Российской Федерации", внесенные депутатами Государственной Думы.

Концепции указанных законопроектов предусматривают сохранение действующих форм парламентского контроля, а также усиление контрольных полномочий парламента в рамках бюджетного процесса, принятия и исполнения федеральных целевых программ и контроля за деятельностью государственных компаний.

Кроме того, на основе многолетнего опыта деятельности Счетной палаты Российской Федерации в настоящее время разработан проект новой редакции закона "О Счетной палате Российской Федерации", который направлен на выработку новых подходов к осуществлению внешнего государственного контроля в Российской Федерации. В соответствии с указанным законопроектом основными полномочиями Счетной палаты являются контрольная и экспертно-аналитическая деятельность, финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит, аудит федеральных программ, оценка федеральных и международных инвестиционных проектов и аудит контрактов.

Однако в законопроекте, внесенном Правительством Российской Федерации, функции Счетной палаты предлагается ограничить только контрольно-ревизионными мероприятиями, аудитом эффективности и экспертизой законопроектов.

Несмотря на то, что все указанные законопроекты направлены на создание законодательной базы в области финансового контроля, их концепции не согласуются между собой и носят разнонаправленный характер. Поэтому с целью выработки единого подхода в регулировании вопросов финансового контроля, было бы целесообразно синхронизировать рассмотрение всех указанных законопроектов в рамках второго чтения.

При этом представляется, что в ходе рассмотрения указанных законопроектов необходимо не только не сократить, но и максимально расширить формы парламентского финансового контроля (в том числе контрольные функции Счетной палаты), уточнить механизмы его реализации, а также определить обязательность исполнения рекомендаций, которые будут сделаны в ходе парламентского контроля, и степень ответственности органов исполнительной власти по их неисполнению.

Кроме того, законопроект содержит множество замечание юридико-технического и редакционного характера.

В связи с тем, что вопросы, регулируемые законопроектом относятся к предметам совместного ведения, он был направлен на заключение в законодательные (представительные), представительные и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

С учетом изложенного, Комитет рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 116783-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" в первом чтении.

Председатель Комитета

А.М. Макаров