Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера от 25 декабря 2012 г. N 3.2-05/1697 по Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации", принятому Государственной Думой 21 декабря 2012 года (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера от 25 декабря 2012 г. N 3.2-05/1697
по Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации", принятому Государственной Думой 21 декабря 2012 года

Досье на проект федерального закона

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера рассмотрел Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (проект N 121965-6) (далее - Федеральный закон), принятый Государственной Думой 21 декабря 2012 года, и отмечает следующее.

Целью Федерального закона является комплексная модернизация и совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере образования и замена двух законодательных актов - Закона Российской Федерации "Об образовании" и Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", которые были приняты в 1992 и 1996 годах соответственно.

В Федеральном законе установлены основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, такие как признание приоритетности образования, гуманистический характер образования, единство образовательного пространства на территории Российской Федерации, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства, светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность.

Федеральным законом закрепляются государственные гарантии права каждого человека на образование независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

В Федеральном законе подробно определяются полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования, полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, собственные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования.

Так, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования отнесено обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях; общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях.

Реализация данных полномочий предполагается посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, перераспределяются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, так как ранее указанное полномочие по решению соответствующего вопроса местного значения относилось к полномочию муниципального района или городского округа.

Органами государственной власти субъекта Российской Федерации согласно Федеральному закону финансируется получение дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, а также дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию по основным общеобразовательным программам, посредством предоставления им субсидий на возмещение затрат на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочием по организации предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, в своем развитии и социальной адаптации.

В соответствии с Федеральным законом органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право дополнительно финансировать мероприятия по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях и в частных общеобразовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию по основным общеобразовательным программам, а также право государственной поддержки дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования согласно Федеральному закону относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), а также организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации); создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях.

Следует отметить, что Федеральным законом устанавливается взимание платы с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Право устанавливать такую плату и определять ее размер предоставлено учредителю образовательной организации, который вправе снизить ее размер или не взимать ее с отдельных категорий родителей в определяемых им случаях и порядке.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в соответствии с Федеральным законом отнесено также обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий; учет детей, подлежащих обучению по программам дошкольного и общего образования, и закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района либо городского округа.

Следует обратить внимание на решение Федеральным законом столь широко обсуждаемой проблемы, как малокомплектные школы. В соответствии со статьей 99 Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся. Но в статье 2 Федерального закона, устанавливающей используемые в нем основные понятия, малокомплектная образовательная организация не упоминается.

Статьей 22 Федерального закона устанавливается, что принятие органом государственной власти или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной и (или) муниципальной образовательной организации допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения. Порядок проведения оценки последствий принятия решения, критерии этой оценки, порядок создания комиссии и подготовки ею заключений должны определяться уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Причем принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении (в том числе малокомплектной школы) согласно Федеральному закону не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения. Однако механизм учета мнения жителей статьей 22 Федерального закона не устанавливается.

Представляется, что решение вопроса о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, должен решаться с согласия представительного органа этого поселения либо при положительном решении схода граждан сельского поселения.

Федеральным законом определяются особенности финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в малокомплектных образовательных организациях и образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы - нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не должны зависеть от количества обучающихся.

Федеральным законом подробно определяется правовой статус педагогических работников, их права, свободы и гарантии их реализации. Особого внимания заслуживают нормы, регулирующие предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности.

Согласно Федеральному закону педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организаций - законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что данные меры социальной поддержки не предоставлены Федеральным законом также и педагогическим работникам, вышедшим на пенсию, в случае если они проживали и проработали в сельской местности не менее десяти лет, хотя такая норма содержалась в проекте федерального закона, принятого в первом чтении.

Федеральным законом предусмотрено, что он вступает в силу с 1 сентября 2013 года, за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу.

Так, например, до 1 января 2014 года органы государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования осуществляют:

а) обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных организациях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных организаций, расходов на учебники и учебные, учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг, осуществляемых за счет средств местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

б) финансовое обеспечение получения гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования в имеющих государственную аккредитацию по соответствующим основным общеобразовательным программам частных общеобразовательных организациях в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда педагогических работников, расходов на учебники и учебные, учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы в соответствии с нормативами финансового обеспечения образовательной деятельности государственных образовательных организаций субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организаций.

Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в рамках решения вопросов местного значения в сфере образования до 1 января 2014 года осуществляют:

а) организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, указанных в пункте 1 настоящей части и отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

б) финансовое обеспечение получения детьми дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях в размере, необходимом для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования в части финансирования расходов на оплату труда педагогических работников, расходов на учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы в соответствии с нормативами, установленными для муниципальных образовательных организаций.

Федеральный закон содержит и ряд иных переходных положений.

Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, поскольку содержит вопросы, перечисленные в статье 106 Конституции Российской Федерации.

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации".

Председатель Комитета

С.М. Киричук