Об основных формах участия в правотворчестве прокуратуры и аналогичных учреждений зарубежных государств (А.А. Жидких, "Законодательство", N 7, июль 2013 г.)

Об основных формах участия в правотворчестве прокуратуры и аналогичных учреждений зарубежных государств

Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции от 17 ноября 1995 г.*(1)) к функциям этого органа государства отнесено участие в правотворчестве (п. 4 ст. 1, ст. 9). Такая деятельность осуществляется прокурорами в разных формах.

Например, в 2012 г. прокуратурами субъектов Российской Федерации внесено 300 предложений о разработке нормативных правовых актов, которые включены в планы нормопроектной работы органов государственной власти регионов. Одновременно направлено свыше 1,7 тыс. представлений, информационных писем и предложений о необходимости принятия и приведения в соответствие с изменениями федерального законодательства нормативных правовых актов. Разработано и внесено с использованием права законодательной инициативы 311 законопроектов, из которых 249 принято (остальные находятся в стадии рассмотрения). На поступившие в прокуратуры субъектов Российской Федерации проекты нормативных правовых актов составлено почти 52 тыс. заключений, из них свыше 9,3 тыс. - отрицательных с указанием на нарушения федеральных или региональных законов, коррупциогенные факторы, юридико-технические изъяны*(2).

Несмотря на столь масштабное участие органов прокуратуры в правотворчестве, многие ученые и практические работники по-прежнему считают такую деятельность прокуроров несовместимой с осуществлением ими надзора за исполнением законов.

Между тем участие в правотворчестве прокуратуры и аналогичных учреждений предусмотрено законодательствами многих государств и широко практикуется. В связи с этим представляется целесообразным проанализировать формы такой деятельности зарубежных прокуроров, что позволит выявить и использовать положительный опыт в правовом регулировании и выполнении аналогичной работы органами прокуратуры Российской Федерации.

Нужно уточнить, что формы участия прокуроров в правотворчестве в немалой степени зависят от ряда обстоятельств. Наиболее значимыми из них являются принадлежность системы права страны к определенной правовой семье (романо-германской, англосаксонской, религиозного права, традиционного права), государственное устройство (унитарное либо федеративное государство, в том числе с автономиями), место и роль прокуратуры в механизме власти (прокуратура - самостоятельный государственный орган или элемент судебной либо исполнительной системы). Сюда же следует отнести исторические, правовые обычаи и иные национальные особенности (размеры территории, населения и т.д.).

Поясним, что в романо-германской (континентальной) правовой семье основным источником права является законодательство, в системе которого высшую юридическую силу имеет конституция, чем обусловливается содействие прокуратуры подготовке нормативных правовых актов и обеспечению их согласованности по горизонтали и вертикали. К государствам этой правовой семьи относятся, например, Российская Федерация, Федеративная Республика Германия, Французская Республика, Итальянская Республика.

В англосаксонской правовой семье основу правового регулирования образует судебный прецедент (решение определенного суда по конкретному делу, имеющее силу источника права). Среди государств с подобной системой права - к примеру, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, его бывшие колонии, США.

В странах религиозной правовой семьи положения Корана применяются в качестве правовых норм (норм шариатского права). Таково большинство мусульманских стран (в частности, Арабская Республика Египет, Турецкая Республика, Королевство Саудовской Аравии).

В странах традиционного права как правовые нормы используются обычаи и традиции (например, в некоторых странах Африки, Республике Мадагаскар).

Обращаем внимание на то, что для англосаксонской, религиозной и традиционной семей права законы, как правило, имеют второстепенное значение.

В заключительном документе международной научно-практической конференции "Прокуратура в правовом государстве", состоявшейся 8-9 января 1997 г. в Москве, российские правоведы совместно с представителями Совета Европы и руководителями почти 30 зарубежных прокуратур отметили, что деятельность анализируемого государственного института может различаться в зависимости от особенностей страны*(3). Со своей стороны, Парламентская ассамблея Совета Европы в Рекомендации N 1604 (2003) о роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона*(4), указала на целесообразность определения компетенции прокуратуры различных стран с учетом обязательного признания специфики национальной практики и традиций (п. 4). Генеральный прокурор РФ в интервью "Российской газете" по окончании 8-й конференции генеральных прокуроров стран Европы, прошедшей 1-3 июля 2008 г. в Санкт-Петербурге с участием делегаций 41 государства и 12 международных организаций, подчеркнул, что все типы прокуратуры имеют право на равное существование в демократических государствах*(5).

Наряду с этим в деятельности прокуратур зарубежных государств неуклонно утверждаются определенные стандарты*(6). Российская прокуратура руководствуется в своей работе, включая участие в правотворчестве, главным образом европейскими стандартами*(7).

Нужно сказать и о примерах обобщения опыта использования и правового закрепления на международном уровне определенных форм рассматриваемой деятельности прокуроров. Так, в модельном законе "О прокуратуре"*(8), принятом 16 ноября 2006 г. на XXVII пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ, содержится глава "Участие прокуроров в правотворческой деятельности", предусматривающая основные формы такого участия. В перечень включены: внесение предложений об изменении, отмене и принятии законов и иных нормативных правовых актов и предложений о толковании законов, нечеткое формулирование которых препятствует их точному и единообразному исполнению; использование права законодательной инициативы в законодательном органе государства генеральным прокурором и в законодательном (представительном) органе территории - соответствующим прокурором; правовое заключение прокурора о соответствии конституции и законам проекта нормативного правового акта, представленного субъектом законодательной инициативы или другим уполномоченным органом; предложения и замечания прокурора по проекту нормативного правового акта. Рекомендации о совершенствовании законов страны могут вноситься территориальными прокурорами генеральному прокурору.

На практике одной из распространенных форм участия в правотворческой деятельности зарубежных прокуратур выступает внесение предложений о совершенствовании, об отмене и о принятии нормативных правовых актов. Такое правомочие реализуется прокуратурами при возникновении соответствующей ситуации в ходе осуществления своих полномочий. Например, прокуроры Республики Перу, Республики Таджикистан и некоторых иных государств обязаны уведомлять главу государства и орган законодательной власти о пробелах и противоречиях законодательства.

В рамках выявления потребности в правовом упорядочении общественных отношений, например, прокуроры Литовской Республики рассматривают обращения граждан, в том числе направленные на совершенствование нормативных правовых актов.

Российскими прокурорами в 2012 г. разрешено почти 2 млн. поступивших к ним обращений граждан и организаций, в частности, указывающих на необходимость совершенствования законодательства*(9).

Формы участия иностранных прокуратур в правотворчестве включают также самостоятельную разработку и внесение в парламент законопроектов. Для этого конституции государств наделяют прокуроров правом законодательной инициативы. Таким правомочием обладают, например, прокуроры Республики Абхазии, Республики Кубы, Республики Перу, Приднестровской Молдавской Республики, Социалистической Республики Вьетнам. Стоит отметить, что 78 прокурорам субъектов Российской Федерации конституции (уставы) регионов предоставили право законодательной инициативы в соответствующих законодательных (представительных) органах.

Формой правотворческой деятельности зарубежных прокуратур является и участие в разработке нормативных правовых актов иными государственными органами. К примеру, в подготовке и обсуждении законопроектов участвуют прокуроры Республики Кореи. Органы прокуратуры Аргентинской Республики совместно с исполнительной властью разрабатывают проекты нормативных правовых актов в целях обеспечения эффективной охраны публичных интересов. Прокуроры Республики Грузии участвуют в заседаниях органов государственной власти и органов местного самоуправления, посвященных обсуждению проектов нормативных правовых актов, которые связаны с обеспечением законности и правопорядка. Аналогичную работу выполняет прокуратура Республики Узбекистан.

Нельзя не сказать о том, что и отечественные прокуроры в 2012 г. приняли участие в 8,7 тыс. заседаний органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их комитетов, комиссий, рабочих групп и в 62,1 тыс. подобных мероприятий, проведенных органами местного самоуправления.

Еще одной формой участия прокуратур и подобных институтов иностранных государств в правотворческой деятельности является правовая оценка разрабатываемых правовых актов. Например, генеральный атторней и атторнеи штатов в США дают заключения соответственно на законопроекты федерации и ее субъектов*(10). Юридическую экспертизу проектов правовых актов проводит прокуратура Республики Польши. При этом органы польской прокуратуры, наиболее решительно среди постсоветских государств реформированные по западным образцам, осуществляли эту деятельность в социалистический период истории своей страны и продолжают такую работу в настоящее время.

Российскими прокурорами в 2012 г. после принятия нормативных правовых актов без учета высказанных ими замечаний принесены протесты, внесены представления и предъявлены требования об устранении коррупциогенных факторов по 100 таким актам органов государственной власти субъектов Российской Федерации и по 1,6 тыс. актов органов местного самоуправления. Наряду с этим направлены в суды заявления о признании недействующими вследствие нарушений законов 27 нормативных правовых актов регионов и 94 муниципальных правовых актов.

Следует пояснить, что в юридической науке правотворчество в широком смысле понимается как процесс формирования системы права*(11). В таком значении данное понятие охватывает не только подготовку и принятие нормативных правовых актов, но и выявление потребности в правовом упорядочении общественных отношений и согласование системы законодательства по вертикали и горизонтали.

В связи с этим участие в формировании непротиворечивой системы права выражается в применении прокурорами мер реагирования на издание незаконных правовых актов. Например, Конституция Республики Беларусь наделяет генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров полномочиями для надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов (ст. 125). Аналогичную деятельность выполняют прокуратуры Республики Казахстан*(12), Республики Молдовы, Республики Туркменистан, Республики Узбекистан, Республики Таджикистан, Кыргызской Республики. Обеспечивают соответствие принимаемых правовых актов конституционным и иным законодательным нормам прокуратуры Республики Болгарии, Венгерской Республики, Социалистической Республики Вьетнам, Китайской Народной Республики.

Перед органами прокуратуры этих государств поставлена задача выявления нарушений законов и принятия мер к их устранению. Поэтому прокуроры имеют право опротестовывать законы, противоречащие конституции и законам. Одновременно прокуроры Латвийской Республики правомочны предупредить субъекта права о недопустимости нарушения закона. В Латвийской Республике прокурор, установив нарушение закона, вправе также обратиться с заявлением в суд.

Весьма значимо, что участие в создании непротиворечивой системы национального законодательства осуществляется прокурорами зарубежных стран посредством обращения к органам конституционного нормоконтроля. Например, генеральный прокурор Республики Армении вправе обращаться в Конституционный суд страны по вопросам конституционности нормативных правовых актов, касающихся конкретного дела, которое находится в его производстве. Использование такой формы участия прокуратуры в правотворчестве определяется задачей повышения уровня законности в стране.

К полномочиям прокуратуры Федеративной Республики Бразилии отнесено возбуждение исков о признании неконституционными правовых актов субъектов федерации и муниципалитетов.

Распространенной формой участия прокуратур в правотворчестве служит консультирование других государственных органов. Подобная деятельность заключается в подготовке актов обязательного внесудебного толкования законов, официальных мнений и правовых актов органов исполнительной власти. С помощью этих документов разъясняются действующие законы и обеспечивается принятие соответствующих им нормативных правовых актов. Например, в США генеральный атторней консультирует правительство, формулирует нормативные положения и дает толкование норм права применительно к конкретным обстоятельствам. Разъяснение законов генеральным атторнеем является юридически обязательным для субъектов правоприменения. И только генеральный атторней вправе представить президенту США консультативный документ, имеющий значение нормативного правового акта исполнительной власти. Высказанное генеральным атторнеем мнение утрачивает юридическую силу лишь тогда, когда оно изменено им самим или решением суда. Отдельные заключения генерального атторнея включаются в Свод законов США и подлежат применению в качестве нормативно-правовых предписаний. Атторнеи штатов имеют право давать официальные толкования законодательных актов штата. Наиболее важные мнения атторнеев подлежат официальному опубликованию.

Генеральный атторней и атторнеи штатов являются юридическими советниками правительства и консультируют другие органы государства по широкому кругу проблем, включая вопросы нормотворчества. Аналогичные полномочия осуществляют прокуроры в Республике Индии, Соединенных Штатах Мексики, Боливарианской Республике Венесуэле и других государствах.

Обратим внимание, что в Республике Ботсване генеральный атторней является членом парламента и наделен правом участия в его заседаниях. Одновременно он выступает в роли юридического советника правительства. В Республике Малави руководителем ведомства главного атторнея является член правительства.

В некоторых зарубежных странах юридическое консультирование и надзор за исполнением законов могут быть возложены на различные органы государства. Например, в состав министерства юстиции Государства Израиль входит главный юридический советник (генеральный атторней). В то же время надзор за исполнением законов возложен на государственного контролера. В Новой Зеландии генеральный атторней надзирает за исполнением законов правительством. Наряду с этим генеральный солиситер является главным юридическим советником правительства. В Исламской Республике Иран надзор за исполнением законов возложен на специальный орган государства, а прокуратура входит в систему судебной власти. В Республике Колумбия главная фискалия отнесена к судебной власти, между тем как указанный вид надзора осуществляет Публичное министерство (Генеральная прокуратура).

Однако нужно признать, что в большинстве стран прокуратура и аналогичные государственные органы осуществляют исключительно уголовное преследование и в правотворчестве не участвуют. Но и в этих государствах прокуроры наделяются правом на обращение в суд для проведения нормоконтроля, включая проверку соответствия правовых актов конституционным установлениям.

Таким образом, сравнительно-правовой анализ деятельности прокуратур и аналогичных институтов зарубежных государств показывает, что формы их участия в правотворческом процессе могут существенно различаться. К основным формам такой работы относится внесение предложений об изменении, отмене и о принятии нормативных правовых актов, в том числе с использованием имеющегося права законодательной инициативы. Иностранные прокуроры составляют правовые заключения о проектах нормативных правовых актов, о соответствии национальному законодательству международных конвенций и соглашений. Они приносят протесты на незаконные правовые акты и обращаются в суды, включая органы конституционной юстиции. Общей чертой прокурорской деятельности является также участие прокуроров в разъяснении правовых норм правоприменителям.

Показательно, что все формы участия российской прокуратуры в правотворчестве распространены в практике аналогичных структур иностранных государств.

Наряду с этим видится полезным использование в практике отечественных прокуроров форм участия в правотворчестве, используемых прокуратурой и сходными учреждениями зарубежных стран, например, консультирование иных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам соответствия разрабатываемых ими проектов правовых актов законам. При этом прокуроры лишь разъясняют содержание и смысл норм права и неблагоприятные правовые последствия их нарушения. Принятие решения всегда остается за субъектом правотворчества. Однако такая форма деятельности прокуроров в настоящее время российским законодательством, к сожалению, не предусмотрена.

Список литературы

1. Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. М., 2000.

2. Журсимбаев С.К. Прокурорский надзор в Казахстане. Алматы, 2003.

3. Интернет-конференция Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека Лаптева П.А. // http://www.garant.ru/action/conference/10125/ (дата обращения - 7 апреля 2013 г.).

4. Минниахметов Р.Г., Файзуллин Г.Г. Правотворческая и правоприменительная деятельность в Российской Федерации: вопросы теории и практики // Право и политика. 2007. N 8.

5. Прокуратура в правовом государстве: Международная научно-практическая конференция // Законность. 1997. N 3.

6. Правозащита Юрия Чайки // Российская газета. 2008. 17 июля.

7. Прокуратуры зарубежных стран / Под ред. С.П. Щербы. М., 2006.

8. Паштов Д.Р. Участие прокуратур иностранных государств в правотворческой деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2011. N 5 (25).

9. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2001.

А.А. Жидких,

кандидат юридических наук,

доцент, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского

института Академии Генеральной прокуратуры РФ

"Законодательство", N 7, июль 2013 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1995. N 47. ст. 4472.

*(2) См.: Сведения о работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в январе-декабре 2012 г.: статистическая форма НПА. Утверждены приказом Генерального прокурора РФ от 31 мая 2010 г. N 227.

*(3) Прокуратура в правовом государстве: Международная научно-практическая конференция // Законность. 1997. N 3.

*(4) См.: coe.int>T/r/Parliamentary_Assembly/Russian.2003 (дата обращения - 6 июня 2012 г.).

*(5) Правозащита Юрия Чайки // Российская газета. 2008. 17 июля.

*(6) Прокуратуры зарубежных стран / Под ред. С.П. Щербы. М., 2006. С. 3-4; Паштов Д.Р. Участие прокуратур иностранных государств в правотворческой деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2011. N 5 (25).

*(7) Интернет-конференция Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека Лаптева П.А. // http://www.garant.ru/action/conference/10125/ (дата обращения - 7 апреля 2013 г.).

*(8) Модельный закон "О прокуратуре" // zakon.rada.gov.ua>laws (дата обращения - 1 марта 2013 г.).

*(9) См.: Сведения о работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений: Сводный отчет по Российской Федерации по форме ОЖ за январь-декабрь 2012 г. Утвержден приказом Генерального прокурора РФ от 17 июня 2011 г. N 176.

*(10) Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. М., 2000. С. 26-29.

*(11) См., напр.: Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2001; Минниахметов Р.Г., Файзуллин Г.Г. Правотворческая и правоприменительная деятельность в Российской Федерации: вопросы теории и практики // Право и политика. 2007. N 8.

*(12) Журсимбаев С.К. Прокурорский надзор в Казахстане. Алматы, 2003. С. 13.