Контрактная система - особенности и отличия от действующего законодательства (А.А. Храмкин, "Право и экономика", N 8, август 2013 г.)

Контрактная система - особенности и отличия от действующего законодательства

Система государственных закупок выстраивается в России уже более 16 лет. Первым нормативным актом, который ввел общепринятые международные принципы и подходы к эффективному расходованию бюджетных средств, стал Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (вместе с Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд). За ним последовал Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", который стал первым законодательным актом, регламентирующим госзакупки. Еще через пять лет был принят ныне действующий Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

С 1 января 2014 г. вступает в силу очередной правовой акт, призванный привнести новации в существующую систему госзакупок и повысить их эффективность, - это Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе). Законодатели утверждают, что этот закон - главный экономический закон, принятый на текущей сессии Государственной Думы. Рассмотрим его значение, привнесенные новации и влияние, которое он окажет на систему расходования средств бюджетов Российской Федерации.

Закон о контрактной системе предусматривает принципиально иной подход к регламентации и функционированию системы государственных и муниципальных закупок. Действующим законодательством урегулирован только один этап - размещение заказов, т.е. определение поставщика (подрядчика, исполнителя). В контрактной системе будут регламентироваться все этапы: планирование, размещение, исполнение контракта, оценка эффективности. Все это будет сопровождаться сквозным контролем и аудитом. Соответственно, нововведения, предусмотренные Законом о контрактной системе, предусматривают очень широкий субъектный состав и коснутся государственных и муниципальных заказчиков, поставщиков - участников закупок, а также повлияют на всю инфраструктуру, обслуживающую систему закупок.

Основные изменения, которые коснутся заказчиков

1. Закон о контрактной системе предполагает более существенный объем документооборота по сравнению с тем, который осуществлялся в период применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". В частности, предусмотрены трехлетние планы закупок, промежуточные и итоговые отчеты об исполнении контрактов, извещения о проведении закупок у единственного поставщика, существенно расширен состав сведений, включаемых в годовые планы-графики.

2. Если ранее заказчики обосновывали только начальную (максимальную) цену каждой закупки, теперь необходимо будет обосновать еще и объект закупки, способ закупки и требования к участникам закупки. При этом запрещается приобретать продукцию с избыточными потребительскими свойствами и предметы роскоши.

3. По общему правилу каждый заказчик должен создать контрактную службу. Если совокупный годовой объем закупок заказчика не превышает 100 млн. руб., закон дает право вместо создания контрактной службы назначить должностное лицо, ответственное за осуществление закупок, включая исполнение каждого контракта - контрактного управляющего. Важно, что заказчик может назначить контрактным управляющим или сотрудником контрактной службы только лицо, имеющее соответствующее образование. К функциям и полномочиям контрактных управляющих и контрактных служб будет относиться обслуживание всего цикла закупок - от планирования до приемки товаров, работ, услуг по выполненным контрактам. Это принципиально новый подход к организации закупочной деятельности заказчика, позаимствованный законодателем из зарубежной практики [1].

4. Заказчики наконец-то получают механизмы защиты от демпинга. Например, если начальная цена контракта превышает 15 млн. руб. и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена на 25% и более ниже начальной, контракт заключается только после предоставления участником обеспечения исполнения контракта в полуторном размере. Иными словами, если обеспечение исполнения контракта для всех участников закупки составляет 30%, то для демпингующего участника обеспечение составит 45% начальной цены. Не исключено, что обеспечение исполнения контракта окажется больше, чем цена контракта (при падении цены более чем на 55%).

5. Теперь заказчики обязаны предоставлять 15%-ную ценовую преференцию учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов. Ранее такие преференции были правом, а не обязанностью заказчика, и устанавливались крайне редко, а в отношении организаций инвалидов вовсе не устанавливались из-за отсутствия их перечня на официальном сайте. Кроме того, Закон о контрактной системе сделал значительные подвижки в вопросе поддержки субъектов малого предпринимательства. Согласно новому закону верхняя планка объема закупок, предназначенных субъектам малого предпринимательства, не определена. Это означает, что каждый заказчик теоретически может абсолютно все свои процедуры закупки объявлять с условием о том, что участвовать в закупке могут только субъекты малого предпринимательства, что фактически исключает из игры унитарные предприятия, бюджетные учреждения и крупные организации, в том числе организации с долей государственного и муниципального капитала.

6. Внедрение закона приведет к резкому увеличению доли торгов - конкурсов и аукционов, в связи с ограничениями на проведение неторговых процедур - запросов котировок и закупок у единственного источника. Применение неторговых процедур заказчиками нормативно привязано не к понятию одноименности, как это было ранее, а к предельной процентной доле закупок в общем годовом объеме и максимальной сумме такими способами закупок в абсолютном выражении. Для заказчиков это обернется значительно большими затратами на организацию процесса закупок, включая трудозатраты и издержки на делопроизводство.

7. Согласно Закону о контрактной системе существенно изменится практика закупок бюджетных учреждений. Они получат право использовать два режима закупок: закупки за счет средств субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий будут осуществляться по правилам Закона о контрактной системе, а закупки за счет самостоятельно заработанных средств - в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Основной тенденцией Закона о контрактной системе в отношении заказчиков следует, по-видимому, считать явный уклон в сторону глобальной централизации закупок. Законодатель, с одной стороны, обозначил массу новых обязанностей для заказчиков, а с другой стороны, указал на то, что, если рядовым заказчикам будет слишком тяжело справляться с требованиями закона, то закупки таких заказчиков следует централизовать в едином закупающем органе - тендерном комитете, агентстве или департаменте. Речь может идти как о ведомственной централизации (например, областные больницы не закупают лекарства сами, за них и для них это может делать облздрав), территориальной централизации (муниципальные образования могут "отдать" свои закупки на уровень субъекта федерации), а также о предметной централизации (например, одно федеральное агентство будет централизованно приобретать какую-то конкретную специализированную продукцию сразу для нескольких или даже для всех агентств, министерств и служб).

Основные изменения, которые коснутся поставщиков

С точки зрения участников закупок - потенциальных контрагентов государства со вступлением в силу Закона о контрактной системе произойдут следующие изменения.

1. Абсолютно точно можно утверждать, что увеличатся издержки на участие в закупках. Это связано с тем, что теперь во всех случаях становится обязательным предоставлять обеспечение заявок на участие в конкурсах и аукционах. Причем расходы на приобретение банковских гарантий, видимо, вырастут, так как, во-первых, круг банков, выдающих гарантии для участия в закупках, будет ограничен перечнем банков, отвечающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях налогообложения, который ведет Минфин России; во-вторых, учитывая требования по раскрытию информации, банки с 2014 г. уже не смогут неконтролируемо выдавать банковские гарантии без их правильного бухучета [2].

Кроме того, если ранее многие поставщики предпочитали не связываться с торгами (конкурсами и аукционами) и участвовали только в запросах котировок (маленьких закупках - до 500 тыс. руб.), теперь они будут вынуждены стать участниками торгов, т.е. готовить полноценные, "толстые" заявки, заверять нотариально документы, приобретать банковские гарантии, пользоваться услугами быстрых почтовых служб и т.д. [3].

2. Поставщикам, вовлеченным с систему госзаказа, придется иногда выполнять непривычные и не всегда приятные условия контрактов. Например, заказчик в контракте может прописать обязательное привлечение при исполнении контрактов субподрядчиков, которые являются субъектами малого предпринимательства или социально ориентированными некоммерческими организациями. Кроме того, контрактом может быть предусмотрена обязательная экспертиза поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги. Еще одним нововведением станет то, что при исполнении крупных контрактов поставщик должен будет раскрыть информацию о бенефициарах, единоличном исполнительном органе, членах коллегиального исполнительного органа, своих субподрядчиках, а в отдельных случаях - обо всех субподрядчиках, привлеченных к исполнению контракта на сумму более чем 10% цены основного контракта.

3. Поставщикам также важно знать, что со временем Правительство Российской Федерации введет обязательное банковское сопровождение крупных контрактов. Скорее всего, механизм банковского сопровождения контрактов будет заключаться в следующем. В проекте контракта заказчик укажет, что для исполнения контракта поставщик обязан открыть счета в одном из государственных банков. Причем там же должны открыть счета и субподрядчики рассматриваемого поставщика, а также его контрагенты - поставщики материалов и оборудования. Расчеты между генеральным поставщиком (подрядчиком) и его контрагентами, задействованными в исполнении госконтракта, будут осуществляться исключительно через этот банк и только с санкции заказчика, что позволит государству контролировать денежные потоки по крупным контрактам.

4. Следующим изменением в системе закупок, касающимся поставщиков, станет изменение в порядке ведения Реестра недобросовестных поставщиков. Так, с 2014 г. в реестр будут включаться не только сведения о самом юридическом лице - участнике закупки, как это происходит сейчас, но также и сведения о руководителе этого лица, обо всех членах его коллегиального исполнительного органа и его учредителях. Любопытно, что по новым правилам наличие в реестре недобросовестных поставщиков данных о каком-либо физическом лице не является препятствием участия самого физического лица в торгах и запросах предложений. Пока неясно: это ошибка законодателя или такая своеобразная продуманная новация?

5. В связи с внедрением контрактной системы участникам важно также знать, что теперь и у заказчика, и у поставщика появляется право на одностороннее расторжение контракта, что в последние годы было запрещено. Кроме того, одностороннее расторжение контракта по инициативе заказчика в связи с нарушением контрагентом условий договора является основанием для включения сведений о таком лице в реестр недобросовестных поставщиков. Хочется надеяться, что это нововведение будет способствовать более внимательному и добросовестному отношению поставщиков к исполнению государственных и муниципальных контрактов [4].

Как упоминалось ранее, Закон о контрактной системе коснется не только заказчиков и участников закупки, но также затронет и деятельность многих инфраструктурных элементов системы государственных и муниципальных закупок. Представляется, что в связи с внедрением контрактной системы новые рынки сбыта получат компании ИТ-рынка, образовательные центры и банки.

Прежде всего, новый виток развития ждет ИТ-рынок. Значительной доработке подвергнется как информационная система, лицом которой является Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов (www.zakupki.gov.ru), так и региональные информационные системы, опосредующие закупки внутри отдельно взятых субъектов федерации.

Учитывая, что Закон о контрактной системе предполагает тотальное раскрытие информации о каждой закупке каждого заказчика, начиная со стадии планирования и заканчивая стадией исполнения контракта, можно говорить о миллиардах страниц, которые будут созданы заказчиками в ходе функционирования контрактной системы. Причем многие из них будут дублироваться - будут размещены и внутри региональной информационной системы, и внутри общероссийской системы. Соответственно, российский ИТ-рынок получит новые заказы как на создание, так и на обслуживание процессов контрактной системы.

Введение закона о контрактной системе однозначно повысит спрос на услуги образовательных организаций, способных подготовить квалифицированные кадры для заказчиков, специализированных организаций и контролирующих органов. Для легитимности функционирования конкурсной, аукционной или единой комиссии каждого заказчика, в ее составе должно быть не менее трех членов, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок. Учитывая то, что сейчас на официальном сайте зарегистрировано более 200 тыс. заказчиков, необходимо будет подготовить не менее 600 тыс. членов комиссий и не менее 200 тыс. человек, которые должны занять должности контрактных управляющих и сотрудников контрактных служб. Кроме того, сейчас существует порядка 3400 уполномоченных органов, централизованно размещающих заказы, сотрудники которых также должны пройти обучение [5].

Еще одной новацией Закона о контрактной системе станет необходимость руководствоваться правилами госзаказа для некоторых автономных учреждений и коммерческих организаций - хозяйственных обществ и унитарных предприятий. Ранее такая практика существовала "точечно", по инициативе отдельных ведомств, распределяющих бюджетные средства. Теперь, по логике законодателя, максимум денежных потоков из бюджета должен будет расходоваться в рамках контрактной системы. Так, с 2014 г. помимо государственных и муниципальных органов, бюджетных учреждений, закон применяют в некоторых случаях автономные учреждения и унитарные предприятия - если они осуществляют капитальные вложения в объекты государственной и муниципальной собственности, а также иные юридические лица - при реализации инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства.

Список литературы

1. Управление закупками и поставками / М. Линдерс, Ф. Джонсон, А. Флинн, Г. Фирон. - М.: Юнити-Дана, 2007.

2. Правительство отлучит 98% банков от рынка госзакупок // Известия. - 2013. - 1 авг.

3. Коняев С. Государственные закупки. Участвуем и побеждаем. - М.: Рид Групп, 2012.

4. Штрафы за нерадивость на госзакупках // Ведомости. - 2013. - 12 апр.

5. Госзакупкам пора переучиваться // Экономика и жизнь. - 2013. - 22 марта.

Аннотация

Статья посвящена рассмотрению развития системы госзакупок в России. Дан краткий анализ отличий действующего законодательства от требований вступающего в силу Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

А.А. Храмкин,

директор Института госзакупок,

кандидат экономических наук

"Право и экономика", N 8, август 2013 г.