Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 238639-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка", внесенному депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, И.А. Яровой, Т.Н. Москальковой, А.Е. Хинштейном, М.Х. Вахаевым, В.П. Водолацким, А.Б. Выборным, Д.В. Волковым, М.М. Галимардановым, Н.П. Аброськиным, А.В. Скочем, членами Совета Федерации А.И. Александровым, А.А. Чекалиным, М.Г. Кавджарадзе (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 238639-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка",
внесенному депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, И.А. Яровой, Т.Н. Москальковой, А.Е. Хинштейном, М.Х. Вахаевым, В.П. Водолацким, А.Б. Выборным, Д.В. Волковым, М.М. Галимардановым, Н.П. Аброськиным, А.В. Скочем, членами Совета Федерации А.И. Александровым, А.А. Чекалиным, М.Г. Кавджарадзе

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 15 апреля 2013 года (протокол N 88, пункт 44) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 238639-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка", внесенному депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, И.А. Яровой, Т.Н. Москальковой, А.Е. Хинштейном, М.Х. Вахаевым, В.П. Водолацким, А.Б. Выборным, Д.В. Волковым, М.М. Галимардановым, Н.П. Аброськиным, А.В. Скочем, членами Совета Федерации А.И. Александровым, А.А. Чекалиным, М.Г. Кавджарадзе.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

1. Статьей 1 законопроекта предлагается дополнительно отнести к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) поддержку граждан и их объединений, участвующих в охране общественного порядка.

Комитет отмечает, что данная норма законопроекта требует доработки с учетом положений пункта 4 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым федеральные законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны, среди прочего, устанавливать источники финансирования осуществления соответствующих полномочий.

Источников финансирования новых полномочий законопроект в представленной редакции не содержит. Вместе с тем только для 10 субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 3 декабря 2012 года N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" не предусмотрены дотации на 2013 год на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом общая сумма этих дотаций превышает 418 млрд. руб.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П указал, что "бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в [Бюджетном] Кодексе (абзац третий пункта 1 и пункт 3 статьи 86, статьи 129 и 135)".

В контексте данного решения Комитет склонен критически оценивать содержащееся в пояснительной записке утверждение авторов законопроекта о том, что "реализация требований представленного проекта федерального закона не потребует дополнительного финансового обеспечения из средств федерального бюджета".

2. Статьей 2 законопроекта предусматривается установить административную ответственность за невыполнение гражданином "законных требований народного дружинника или внештатного сотрудника полиции в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного порядка".

В связи с данной нормой следует учитывать, что исходя из анализа положений проекта федерального закона N 238654-6 "Об участии граждан в охране общественного порядка", единственным требованием, которое народный дружинник или внештатный сотрудник полиции может предъявить гражданину или должностному лицу, является требование прекратить противоправные деяния (пункт 1 части 5 статьи 10, пункт 1 статьи 16 проекта федерального закона N 238654-6).

С одной стороны, у Комитета вызывает сомнение обоснованность установление административной ответственности за невыполнение законных требований народного дружинника или внештатного сотрудника полиции только в отношении граждан, в то время, как проект федерального закона N 238654-6 допускает предъявление таких требований и специальным субъектам - должностным лицам.

С другой стороны, по мнению Комитета, установление подобной ответственности само по себе нуждается в дополнительном обсуждении и конкретизации проектируемого состава административного правонарушения.

Дело в том, что действия лица, например, курящего в неустановленном месте, сами по себе образуют самостоятельный состав административного правонарушения. В сходной ситуации сотрудник полиции, пресекая нарушение, просто привлекает виновного к ответственности. В случае же с народным дружинником возникает вероятность двойного наказания: и за само правонарушение, и за отказ прекратить противоправное деяние. При этом из законопроекта не ясно, как именно будет доказываться факт невыполнения указанных требований или даже самого их предъявления.

При этом нет оснований для упоминания в проектируемых положениях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и о периоде исполнения народным дружинником или внештатным сотрудником полиции своих обязанностей. Во-первых, граждане участвуют в охране общественного порядка в соответствии с принципом добровольности (пункт 1 статьи 4 проекта федерального закона N 238654-6). Во-вторых, проект федерального закона N 238654-6 (в частности, статьи 10, 17) фактически не предусматривает специфических обязанностей (например, процессуальных прав) внештатных сотрудников полиции или народных дружинников, которые могли бы по своей сути отличить этих граждан в сходной ситуации от обычных граждан.

В связи с этим Комитет считает более корректным вести речь не об исполнении каких-либо обязанностей, а лишь о периодах времени, когда народный дружинник или внештатный сотрудник полиции участвует в проводимых органами внутренних дел (полицией) мероприятиях по охране общественного порядка.

Наконец, обращает на себя внимание тот факт, что проектируемый максимальный размер штрафа за невыполнение законных требований народного дружинника или внештатного сотрудника полиции в два с половиной раза превышает максимальный размер штрафа за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции, установленный статьей 19.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

3. Комитет отмечает, что в оперативной обстановке народный дружинник может действовать бок о бок с сотрудниками полиции, вольно или невольно подвергая свою жизнь такой же, как и сотрудники полиции, опасности. В целях повышения защищенности народных дружинников Комитет предлагает дополнительно изучить вопрос о включении в законопроект положений, предусматривающих установление уголовной ответственности за посягательство на жизнь народного дружинника, участвующего в мероприятиях по охране общественного порядка.

4. Анализируя проект федерального закона N 238654-6, Комитет в своем заключении отметил, что нормальное функционирование института народных дружин в Российской Федерации станет возможным только в результате формирования триады: инициатива граждан, поддержка со стороны гражданских властей (органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации), методическое и оперативное руководство со стороны полиции.

Кроме того, по мнению Комитета, участие граждан в охране общественного порядка должно осуществляться в форме расширенного и систематического взаимодействия с правоохранительными органами, выработки у населения правильных стереотипов поведения в ответ на противоправные действия, широкой доступности школ (секций) по обучению приемам личной самообороны (возможно, путем создания сети таких школ). Комитет полагает, что именно правоохранительные органы должны взять на себя основную нагрузку по содержательному наполнению такой деятельности, в том числе путем направлению в такие секции в качестве преподавателей своих действующих сотрудников. Это позволит не только повысить уровень знаний в сфере правопорядка у простых граждан, но и укрепит сотрудничество населения с полицией на межличностном уровне.

Комитет считает необходимым законодательно отразить роль полиции в методическом обеспечении координируемых органами местного самоуправления народных дружин, в оперативном руководстве народными дружинами, а также в подготовке широких масс населения. По мнению Комитета, в рассматриваемый законопроект следует включить положения, предусматривающие соответствующие дополнения Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции".

В связи вышеизложенным Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным принятие проекта федерального закона N 238639-6 только при условии устранения замечаний, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев