Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 238654-6 "Об участии граждан в охране общественного порядка", внесенному депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, И.А. Яровой, Т.Н. Москальковой, А.Е. Хинштейном, М.Х. Вахаевым, В.П. Водолацким, А.Б. Выборным, Д.В. Волковым, М.М. Галимардановым, Н.П. Аброськиным, А.В. Скочем, членами Совета Федерации А.И. Александровым, А.А. Чекалиным, М.Г. Кавджарадзе (утв. Решением Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 25 апреля 2013 г. N 45/6) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 238654-6 "Об участии граждан в охране общественного порядка",
внесенному депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, И.А. Яровой, Т.Н. Москальковой, А.Е. Хинштейном, М.Х. Вахаевым, В.П. Водолацким, А.Б. Выборным, Д.В. Волковым, М.М. Галимардановым, Н.П. Аброськиным, А.В. Скочем, членами Совета Федерации А.И. Александровым, А.А. Чекалиным, М.Г. Кавджарадзе
(утв. Решением Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 25 апреля 2013 г. N 45/6)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 15 апреля 2013 года (протокол N 88, пункт 44) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 238654-6 "Об участии граждан в охране общественного порядка", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, И.А. Яровой, Т.Н. Москальковой, А.Е. Хинштейном, М.Х. Вахаевым, В.П. Водолацким, А.Б. Выборным, Д.В. Волковым, М.М. Галимардановым, Н.П. Аброськиным, А.В. Скочем, членами Совета Федерации А.И. Александровым, А.А. Чекалиным, М.Г. Кавджарадзе.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

1. В соответствии с частью 2 статьи 6 законопроекта "Органы местного самоуправления в целях осуществления охраны общественного порядка в соответствии с полномочиями, установленными настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, могут оказывать поддержку гражданам, принимающим участие в охране общественного порядка, создают условия для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.".

Как следует из нормы части 1.1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), полномочия органов местного самоуправления могут устанавливать федеральными законами только по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения.

Согласно Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 132) охрана общественного порядка осуществляется самостоятельно органами местного самоуправления. Данное положение нашло свое развитие в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, относящем организацию охраны общественного порядка к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов (пункт 8 части 1 статьи 15, пункт 9 части 1 статьи 16 соответственно). Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусматривает организацию охраны общественного порядка только муниципальной милицией, при этом как следует из нормы абзаца 2 части 3 статьи 83 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пункт 8 части 1 статьи 15 и пункт 9 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. В настоящее время такой закон не принят, следовательно, положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, касающиеся охраны общественного порядка органами местного самоуправления не вступили в силу. Это означает, что правовые основания для установления полномочий по указанному вопросу местного значения отсутствуют.

В то же время Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ содержит такой вопрос местного значения поселений и городских округов, как создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (пункт 33 части 1 статьи 14, пункт 37 части 1 статьи 16). Принимая во внимание описанные выше принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (часть 1.1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), Комитет полагает, что именно с данным вопросом местного значения должны быть связаны устанавливаемые законопроектом полномочия органов местного самоуправления.

По аналогичным основаниям следует признать не вполне корректным и исключить из части 1 статьи 21 законопроекта указание на проведение органами местного самоуправления мероприятий по охране общественного порядка. Вместо этого Комитет предлагает указать на возможность проведения подобных мероприятий органами внутренних дел (полицией) и координацию органами местного самоуправления участия народных дружин в таких мероприятиях.

2. Комитет констатирует, что из пяти форм участия граждан, предусмотренных статьей 7 законопроекта, фактически только участие в деятельности народных дружин имеет непосредственное отношение к сфере компетенции муниципальной власти.

Имея в виду упомянутые выше положения Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, роль органов местного самоуправления в осуществлении народными дружинами своей деятельности должна получить в законопроекте более детальное развитие.

Очевидно, что возложение на органы местного самоуправления каких-либо обязанностей в отношении народных дружин возможно только в условиях осуществления контроля за деятельностью дружин со стороны органов местного самоуправления. Более того, органы местного самоуправления должны получить право регистрировать народные дружины, действующие на соответствующей территории (например, по аналогии с территориальным общественным самоуправлением).

В законопроекте должны быть закреплены минимальные требования к народным дружинам (в том числе, по числу членов) в зависимости от того, на какой территории дружина действует (сельское поселение, городское поселение, городской округ или внутригородское муниципальное образование города федерального значения). При этом создание нескольких дружин на одной территории представляется Комитету недопустимым - народные дружины должны создаваться по территориальному принципу.

Нуждается в развитии и роль правоохранительных органов (полиции) в деятельности народных дружин.

Комитет полагает, что именно полиция должна взять на себя методическое обеспечение подготовки и деятельности народных дружинников. В законопроект должно быть также включено положение, предусматривающее прямое руководство сотрудниками полиции в отношении дружинников в оперативной обстановке.

В целом, по мнению Комитета, только формирование триады: инициатива граждан, поддержка со стороны гражданских властей (органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и методическое руководство со стороны полиции, при четком законодательном закреплении прав и полномочий каждого из участников процесса, сделает возможным нормальное функционирование института народных дружин в Российской Федерации.

3. В соответствии с частью 5 статьи 12 законопроекта "положения о народных дружинах утверждаются органами местного самоуправления, на территориях которых создаются народные дружины".

В связи данным положением законопроекта следует обратить внимание на то, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 131) и Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (статья 2, глава 2 и др.) территория является характеристикой муниципального образования, а не органов местного самоуправления. При этом принципы территориальной организации местного самоуправления, установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (глава 2) предусматривают осуществление местного самоуправления на двух территориальных уровнях - в городских и сельских поселениях, а также в муниципальных районах. Поскольку на одной территории собственные полномочия осуществляют одновременно органы местного самоуправления и поселенческого, и районного уровня, Комитет считает необходимым уточнить в части 5 статьи 12 законопроекта, положения о народных дружинах утверждают именно органы местного самоуправления поселений и городских округов, на территории которых такие дружины создаются. В качестве примера такого уточнения можно привести часть 1 той же статьи 12.

4. Часть 1 статьи 15 законопроекта допускает диспозитивность наличия у дружинников и использования ими форменной одежды и отличительной символики - все это может быть предусмотрено законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом.

Комитет полагает, что форма и символика имеют важное дисциплинирующее и статуирующее значение. В целях повышения ответственности дружинников, информирования граждан об их статусе, ношение дружинниками формы или специальной символики при участии в охране общественного порядка должно быть обязательным. Законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом можно осуществлять только установление конкретных образцов формы и символики.

5. Часть 3 статьи 18 законопроекта предоставляет народному дружиннику право не предупреждать о своем намерении применить физическую силу, "если промедление в ее применении создает непосредственную угрозу жизни и здоровью граждан или народных дружинников либо может повлечь иные тяжкие последствия".

Относительно данной нормы законопроекта Комитет констатирует ее сходство с формулировкой части 2 статьи 19 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции". Однако в законопроекте правовое предписание адресуется не сотруднику полиции, прошедшему профессиональные отбор, обучение, подготовку, аттестацию, а гражданину-добровольцу. Комитет не сомневается, в способности среднего гражданина относительно адекватно оценить наличие непосредственной угрозы его жизни и здоровью, равно как и жизни и здоровью иного лица. Что же касается "иных тяжких последствий", то оценка возможности их возникновения, равно как и само восприятия тех или иных последствий именно в качестве тяжких неподготовленным человеком в отсутствие четких законодательных ориентиров является, по мнению Комитета, весьма затруднительным.

Комитет считает необходимым обратить внимание депутатов Государственной Думы на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, который в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 5 июля 2001 года N 11-П, от 6 апреля 2004 года N 7-П и др.).

С учетом изложенного Комитет предлагает либо конкретизировать, что в законопроекте понимается под тяжкими последствиями, либо указание на возможность наступления тяжких последствий из законопроекта исключить.

С другой стороны, по мнению Комитета в законопроекте не вполне обоснованно устанавливается запрет народным дружинника, участвующим в охране общественного порядка, иметь при себе оружие самообороны.

Комитет допускает, что конкретные виды оружия самообороны, которые может иметь при себе дружинник, могут быть установлены, например, законами субъектов Российской Федерации. Однако оставлять дружинника полностью безоружным в потенциально опасной ситуации представляется неблагоразумным.

6. В соответствии с частью 1 статьи 20 законопроекта материально-техническое обеспечение деятельности народных дружин осуществляется за счет средств, выделяемых на их финансирование органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также иных средств, не запрещенных законодательством Российской Федерации. В представленной редакции проектируемая норма входит в противоречие со статусом народной дружины как общественной организации, закрепленной в части 2 статьи 12 законопроекта.

Согласно части 2 статьи 12 законопроекта "Народные дружины создаются гражданами Российской Федерации в форме общественной организации без образования юридического лица_".

В соответствии со статьями 7 и 8 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (далее - Федеральный закон от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ) общественная организация является одной из организационно-правовых форм общественных объединений и представляет собой основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.

Приобретение общественной организацией статуса юридического лица носит в Федеральном законе от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ диспозитивный характер. Однако собственниками имущества могут быть только общественные организации, обладающие правами юридического лица (статьи 3, 30, 32).

К источникам формирования имущества общественной организации, с точки зрения Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ (статья 31), относятся: вступительные и членские взносы; добровольные взносы и пожертвования; поступления от лекций, выставок, лотерей, аукционов, спортивных и иных мероприятий; доходы от предпринимательской деятельности, гражданско-правовых сделок, внешнеэкономической деятельности; другие не запрещенные законом поступления.

При этом Федеральный закон от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ только допускает возможность (но не устанавливает обязательность) государственной поддержки общественных объединений в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений, размещаемого в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Таким образом очевидно, что нормы части 1 статьи 20 законопроекта следует привести в соответствие с действующими положениями Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ: финансироваться народные дружины должны, в первую очередь, за счет средств (взносов) членов таких дружин, добровольных пожертвований и т.п.; поддержка народных дружин органами государственной власти и местного самоуправления должна носить диспозитивный характер; должен быть урегулирован гражданско-правовой статус народной дружины, поскольку без этого представляется невозможной организация ее материально-технического обеспечения.

Такой подход тем более актуален в ситуации, когда только для 10 субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 3 декабря 2012 года N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" не предусмотрены дотации на 2013 год на выравнивание бюджетной обеспеченности, общая сумма этих дотаций превышает 418 млрд. руб., а нехватка средств в местных бюджетах по различным оценкам составляет от 1 до 2 трлн. руб.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П указал, что "бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в [Бюджетном] Кодексе (абзац третий пункта 1 и пункт 3 статьи 86, статьи 129 и 135)". В контексте данного решения Комитет склонен критически оценивать содержащееся в пояснительной записке утверждение авторов законопроекта о том, что "реализация требований представленного проекта федерального закона не потребует дополнительного финансового обеспечения из средств федерального бюджета".

7. Как следует из части 1 статьи 21 законопроекта, при проведении в границах (на территории) муниципального образования органами местного самоуправления силами народных дружин мероприятий по решению вопросов местного значения по охране общественного порядка народные дружины обязаны заблаговременно согласовывать с органами внутренних дел (полицией) и, при необходимости, с иными правоохранительными органами планы работы народных дружин, место и время проведения соответствующих мероприятий, количество привлекаемых к ним народных дружинников.

Данная норма законопроекта входит в противоречие с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 132), предусматривающей, что охрана общественного порядка, равно как и решение иных вопросов местного значения осуществляется только органами местного самоуправления.

В соответствии с абзацем 12 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Народные дружины формируются иным путем, следовательно, полномочия по решению вопросов местного значения на них возложены быть не могут. Иное означало бы нарушение провозглашаемого пунктом 6 статьи 4 законопроекта принципа недопустимости подмены полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при участии граждан и их объединений в охране общественного порядка.

Вместе с тем органы местного самоуправления в рамках создания условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка должны осуществлять и координацию деятельности таких формирований, что целесообразно закрепить в законопроекте.

С учетом изложенного, Комитет предлагает изложить часть 1 статьи 21 законопроекта в следующей редакции: "1. При проведении органами полиции в границах (на территории) муниципального образования мероприятий по охране общественного порядка органы местного самоуправления координируют участие в таких мероприятиях народных дружин, включая место и время проведения соответствующих мероприятий, количество привлекаемых к ним народных дружинников.".

8. Частью 2 статьи 25 законопроекта предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, привлекающие народных дружинников к участию в охране общественного порядка, могут в порядке оказания поддержки за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в соответствующем бюджете на содержание указанных органов, осуществлять личное страхование народных дружинников на период исполнения ими обязанностей народного дружинника.

По мнению Комитета, идея установления возможности личного страхования народных дружинников имеет право на существование. Однако следует учитывать, что законопроект не предусматривает права органов местного самоуправления привлекать народных дружинников к участию в охране общественного порядка - пункт 1 части 1 статьи 17 и часть 2 статьи 21 законопроекта указывают на наличие такого права только у органов внутренних дел (полиции). При этом нет оснований для упоминания в законопроекте и о периоде исполнения народным дружинником своих обязанностей. Во-первых, граждане участвуют в охране общественного порядка в соответствии с принципом добровольности (пункт 1 статьи 4 законопроекта). Во-вторых, законопроект (в частности, статья 17) фактически не предусматривает специфических обязанностей (например, процессуальных прав) народных дружинников, которые могли бы по своей сути отличить народных дружинников в сходной ситуации от обычных граждан или граждан, оказывающих помощь полиции в качестве внештатных сотрудников.

В связи с этим Комитет считает более корректным вести речь не об исполнении дружинником каких-либо обязанностей, а лишь о периодах времени, когда народный дружинник участвует в проводимых органами внутренних дел (полицией) мероприятиях по охране общественного порядка. Само же право органов власти осуществлять личное страхование народных дружинников целесообразно перенести в части 6 статьи 25, включив в содержащийся там перечень возможных вариантов социальной защиты народных дружинников.

Аналогичное замечание относительно исполнения народным дружинником своих обязанностей относится и к части 5 статьи 25 законопроекта.

9. Часть 5 статьи 25 законопроекта содержит императивное требование, обращенное к органам государственной власти и органам местного самоуправления, установить за счет средств соответствующих бюджетов гарантии правовой и социальной защиты членов семей народных дружинников в случае гибели народного дружинника.

Комитет отмечает, что данная норма законопроекта входит в противоречие с положениями пункта 4 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым федеральные законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны, среди прочего, устанавливать источники финансирования осуществления соответствующих полномочий и не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Возлагая одинаковые полномочия на два разных уровня публичной власти, законопроект не предусматривает источников финансирования таких полномочий.

С другой стороны, народные дружины по законопроекту являются общественными организациями, то есть добровольными, самоуправляемыми, некоммерческими формированиями, созданными по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей (статья 5 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ). В связи с этим положения законопроекта обоснованно не предполагают прямого руководства деятельностью народных дружин со стороны органов публичной власти. Однако в такой ситуации сама идея возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления ответственности за жизнь народного дружинника представляется Комитету более чем дискуссионной. Вследствие чего описанные императивные нормы включать в законопроект, по мнению Комитета, преждевременно, тем более, что иные меры материального стимулирования и компенсаций народным дружинникам выглядят вполне достаточными.

10. В качестве общего замечания Комитет считает необходимым обратить внимание на то, что законопроект фактически концентрируется на таких формах участия граждан в охране общественного порядка как участие в добровольческой деятельности по поиску лиц, пропавших без вести, сотрудничество на внештатной основе с полицией и, главным образом, участие в деятельности народных дружин. Однако роль правоохранительных органов в информационном, методическом, учебном наполнении даже этих форм участия граждан в охране общественного порядка в законопроекте не просматривается.

По мнению Комитета, участие граждан в охране общественного порядка должно осуществляться, в первую очередь, в форме расширенного и систематического взаимодействия с правоохранительными органами, выработки у населения правильных стереотипов поведения в ответ на противоправные действия, широкой доступности школ (секций) по обучению приемам личной самообороны (возможно, путем создания сети таких школ). Комитет полагает, что именно правоохранительные органы должны взять на себя основную нагрузку по содержательному наполнению такой деятельности, в том числе путем направлению в такие секции в качестве преподавателей своих действующих сотрудников. Это позволит не только повысить уровень знаний в сфере правопорядка у простых граждан, но и укрепит сотрудничество населения с полицией на межличностном уровне.

В связи вышеизложенным Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным принятие проекта федерального закона N 238654-6 "Об участии граждан в охране общественного порядка" только при условии устранения замечаний, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев