Письмо Счетной палаты РФ от 30 августа 2013 г. N 01-1697/15-10 О Заключении Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2012 г.

Письмо Счетной палаты РФ от 30 августа 2013 г. N 01-1697/15-10

Досье на проект федерального закона

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации (далее - Счетная палата) осуществлен весь комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по внешней проверке годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета за 2012 год.

По результатам проверок, осуществленных в Минфине России, иных федеральных органах исполнительной власти и организациях, подготовлено Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2012 год (далее - Заключение Счетной палаты), которое утверждено Коллегией Счетной палаты (протокол от 30 августа 2013 г. N 35К (926).

В Заключении Счетной палаты отмечается следующее.

1. По данным отчета об исполнении федерального бюджета за 2012 год, доходы федерального бюджета составили 12 855,5 млрд. рублей, что на 59,1 млрд. рублей, или на 0,5%, меньше прогнозного объема, установленного Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (с изменениями), расходы - 12 895,0 млрд. рублей, что на 62,3 млрд. рублей, или на 0,5%, меньше законодательно установленных показателей, дефицит федерального бюджета - 39,5 млрд. рублей, что на 3,3 млрд. рублей, или на 7,6%, меньше дефицита, утвержденного Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 371-Ф3 (с изменениями). Данные отчета соответствуют результатам проверок Счетной палаты.

2. Анализ результатов использования бюджетных средств в 2012 году показал, что, несмотря на достижение позитивных результатов по ряду направлений социально-экономического развития, сохраняются проблемы, на которые необходимо обратить внимание.

В результате последовательной реализации мер социально-экономической политики на федеральном и региональном уровнях увеличилась рождаемость, снизился уровень смертности населения, уменьшилась численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, увеличилось соотношение между средним размером пенсии по старости и прожиточным минимумом пенсионера, сократилась безработица, увеличился ввод в действие жилых домов, несколько выросло значение показателя, характеризующего ввод в действие автомобильных дорог общего пользования федерального значения с твердым покрытием. Вместе с тем в 2012 году наблюдалась отрицательная динамика естественного прироста населения из-за сохранения на относительно высоком уровне показателя смертности, увеличился показатель, характеризующий число умерших в результате всех видов транспортных травм в расчете на 100 тыс. населения, снизился коэффициент замещения (соотношение среднего размера пенсии и заработной платы), отмечалась высокая дифференциация населения по уровню доходов, сохранялся заметный разрыв в оплате труда по видам экономической деятельности.

3. В 2012 году не в полном объеме исполнены предусмотренные уточненным прогнозом показатели объемов поступлений по ряду налоговых и неналоговых доходов и использованы не все имевшиеся резервы дополнительных поступлений в федеральный бюджет.

Наиболее существенное недопоступление отмечено по НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, - на сумму 38,1 млрд. рублей, что обусловлено более низкими фактическими объемами импорта товаров по сравнению с уточненным прогнозом, по вывозным таможенным пошлинам на газ природный и нефть сырую - на общую сумму 31,2 млрд. рублей, что обусловлено снижением объемов экспорта газа по сравнению с уточненным прогнозом.

Совокупная задолженность перед бюджетной системой Российской Федерации по уплате налогов и сборов, включая задолженность по уплате налоговых санкций и пеней (с учетом задолженности по платежам в государственные внебюджетные фонды), на 1 января 2013 года составила 1 184,4 млрд. рублей, или 9,2% доходов федерального бюджета, полученных в 2012 году, что свидетельствует о недостаточности мер по повышению эффективности налогового администрирования.

В 2012 году многие организации и налогоплательщики не соблюдали законодательство о налогах и сборах путем занижения налоговой базы, незаконного возмещения НДС, уклонялись от налогового учета, уплаты налогов и сборов, не представляли отчетность в налоговые органы или представляли "нулевую" отчетность, минимизировали налоговые платежи, используя при этом имеющиеся недостатки в законодательстве о налогах и сборах.

Правительством Российской Федерации не разработана методика оценки эффективности налоговых льгот.

Недостаточно эффективны действующие процедуры предотвращения использования фирм-"однодневок".

В 2012 году имелись резервы поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет за счет повышения эффективности использования имущества, находящегося в федеральной собственности, удельный вес которых в общих доходах федерального бюджета оставался незначительным и составил всего 4,2%.

До настоящего времени не принят нормативный правовой акт, устанавливающий размер части прибыли, подлежащей перечислению ФГУП в федеральный бюджет после уплаты налогов и иных обязательных платежей, что не соответствует пункту 2 статьи 17 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". 297 ФГУП, или 16,5% учтенных предприятий, перечислили в федеральный бюджет часть прибыли в сумме 4,8 млрд. рублей.

4. По состоянию на 1 января 2013 года сводной бюджетной росписью с учетом изменений объем бюджетных ассигнований установлен в сумме 13 035,4 млрд. рублей и на 78,1 млрд. рублей, или на 0,6%, превысил объем расходов, установленный статьей 1 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ (с изменениями).

Количество изменений, внесенных в течение 2012 года в сводную бюджетную роспись, значительно возросло и составило 11,9 тысячи, что почти в 2 раза больше, чем в 2011 году. Более трети (44,4%) изменений сводной бюджетной росписи осуществлено по 9 главным распорядителям средств (Минздрав России, ФСИН России, ФТС России, Минобрнауки России, Минобороны России, МЧС России, Минфин России, МВД России, ФСБ России).

Общий объем положительных изменений в сводную бюджетную роспись в 2012 году составил 2 072,9 млрд. рублей, или 16,1% кассовых расходов федерального бюджета, что в 1,2 раза больше, чем в 2011 году.

На конец 2012 года наибольший объем неисполненных показателей по расходам федерального бюджета, установленных сводной бюджетной росписью с изменениями, отмечался по 8 главным администраторам средств федерального бюджета (Росавтодор - 41,4 млрд. рублей, Минфин России - 34,3 млрд. рублей, Росжелдор - 27,5 млрд. рублей, Минобороны России - 27,5 млрд. рублей, Минздрав России - 7,9 млрд. рублей, ФМБА России - 3,9 млрд. рублей, Росавиация - 3,7 млрд. рублей, Минкультуры России - 3,5 млрд. рублей) на общую сумму 149,7 млрд. рублей.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета в 2012 году осуществлялось недостаточно равномерно. В декабре 2012 года кассовые расходы составили 17,7% объема расходов, произведенных в целом за год, в IV квартале 2012 года - 32,4%, что несколько ниже уровня прошлых лет (2011 год - 19,5% и 35,2%, 2010 год - 17,7% и 33,8% соответственно).

Анализ по главным администраторам показал, что более 37,5% годовых расходов в IV квартале произведено 40 главными администраторами, из них более половины годовых расходов произведено 10 главными администраторами, более 70% - 5 главными администраторами (Минэнерго России - 72,6%, Ростуризм - 80,4%, Минэкономразвития России - 89,1%, Росимущество - 92,6%, Госстрой - 100%).

По 38 главным администраторам доходов федерального бюджета отрицательные и положительные отклонения фактических доходов от прогнозных показателей существенны: от недоисполнения на 49,9% до перевыполнения в 452 раза, что свидетельствует о неточном прогнозировании доходов федерального бюджета и необходимости повышения качества планирования доходов администраторами.

Объем дебиторской задолженности на 1 января 2013 года составил 1 892,7 млрд. рублей и по сравнению с уровнем предыдущего года увеличился на 46,6%, в том числе объем просроченной дебиторской задолженности - 46,1 млрд. рублей (2,4% общей суммы задолженности), уменьшился на 11,4 млрд. рублей, или на 19,8%. По 9 главным распорядителям (СВР России, Минпромторг России, ФСО России, Минрегион России, Росавтодор, Росграница, Минобороны России, Роскосмос, Ростуризм) объем дебиторской задолженности на 1 января 2013 года составил свыше 20% собственных кассовых расходов.

Объем кредиторской задолженности на 1 января 2013 года по сравнению с предыдущим годом уменьшился на 1,2%, что обусловлено уменьшением задолженности участников внешнеэкономической деятельности по авансовым и залоговым платежам.

5. Анализ исполнения Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ (с изменениями) по непроцентным расходам показал, что ниже 100% исполнены законодательно утвержденные непроцентные расходы по 7 из 13 разделов классификации расходов, а также по 47 из 111 главных распорядителей средств федерального бюджета, непроцентные расходы, предусмотренные сводной бюджетной росписью с учетом изменений, - по 12 из 13 разделов и по 95 из 111 главных распорядителей средств федерального бюджета.

В 2012 году общий объем неисполненных бюджетных ассигнований, установленных сводной бюджетной росписью с учетом изменений, составил 140,4 млрд. рублей (1,1%), что связано:

с неполным использованием средств Федерального дорожного фонда (41,3 млрд. рублей, или 29,4% общей суммы неиспользованных бюджетных ассигнований), Инвестиционного фонда Российской Федерации (27,3 млрд. рублей, или 19,4%), а также бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, не включенные в целевые программы (23,8 млрд. рублей, или 17%);

с невостребованностью зарезервированных Минфином России средств федерального бюджета на прочие выплаты по обязательствам государства, в том числе на погашение исполнительных листов по искам к казне Российской Федерации и на выполнение решений, принимаемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации (12,2 млрд. рублей, или 8,7%);

с уменьшением расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации (12,0 млрд. рублей, или 8,6%) в основном в связи с реализацией статьи 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

с неиспользованием средств федерального бюджета, предусмотренных Минздраву России (7,9 млрд. рублей, или 5,6%), в том числе по центральному аппарату Минздрава России не использованы средства в объеме 5,1 млрд. рублей в связи с преобразованием Минздравсоцразвития России в Минздрав России и Минтруд России в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

Исполнение расходов на приоритетные национальные проекты (ПНП) в 2012 году составило 97,3% показателя сводной бюджетной росписи с изменениями, что на 1,6 процентного пункта ниже среднего уровня исполнения расходов и на 1,4 процентного пункта ниже аналогичного показателя в 2011 году. Объем недовыполнения составил 11,3 млрд. рублей и на 6,7 млрд. рублей превысил объем не использованных в 2011 году средств на реализацию ПНП.

6. Несмотря на принимаемые меры, направленные на совершенствование порядка формирования перечня строек и объектов ФАИЛ, из 1 430 строек и объектов, предусмотренных (по данным Росстата) к вводу в 2012 году, завершены строительством и введены в эксплуатацию 1 080 объектов, или 75,5% (в 2011 году - 78%).

Отдельные мероприятия ряда программ не выполнены, запланированные в них цели, задачи и показатели эффективности не достигнуты. По 53 ФЦП, предусмотренным к реализации в 2012 году, в полном объеме достигнуто 70,5% показателей, частично - 21,4%, не достигнуто 3,4% показателей, по 44 показателям (4,7%) сведения об уровне достижения не представлены. По 53 ФЦП плановые значения не достигнуты ни по одному целевому показателю, по 28 ФЦП - достигнуты по нескольким целевым индикаторам и показателям.

Остается значительным объем незавершенного строительства, который по состоянию на 1 января 2013 года увеличился по сравнению с 1 января 2012 года на 113,0 млрд. рублей, или на 24,4%, и составил 576,0 млрд. рублей, что в 6,8 раза превышает среднемесячное кассовое исполнение расходов по ФАИП за 2012 год.

В течение 2012 года исполнение расходов на ФЦП осуществлялось с отставанием, за 6 месяцев 2012 года оно составило 28,4%, за 9 месяцев - 53,7%. В результате кассовое исполнение расходов на ФЦП за 2012 год в целом оказалось на 2,7% меньше законодательно утвержденных показателей и на 5,1% меньше показателей сводной бюджетной росписи с изменениями, кассовые расходы федерального бюджета на ФАИП - меньше на 1,7% и на 6,6% соответственно. В первом полугодии 2013 года сохранилась негативная тенденция низкого уровня кассовых расходов федерального бюджета по ФЦП, что приведет к значительным объемам расходов на реализацию ФЦП в IV квартале 2013 года, как это наблюдалось в 2012 году.

В реализации ФАИП и ФЦП сохраняются серьезные недостатки, среди которых затягивание сроков разработки и утверждения ФЦП, подготовки проектно-сметной документации и оформления регистрационных документов;

строительство объектов начинается при отсутствии правоустанавливающих документов на земельные участки под строительство; превышаются объемы авансовых платежей; несвоевременно вносятся изменения в действующие ФЦП; систематически нарушается проведение конкурсных процедур; в течение года неравномерно используются выделенные средства из-за несвоевременности заключения договоров и предъявления к оплате актов выполненных работ.

В условиях отсутствия действенного мониторинга федеральных целевых программ, обеспечивающего контроль за своевременным внесением изменений в паспорта ФЦП, эффективным использованием выделенных средств, ходом реализации мероприятий и достижением индикаторов и показателей эффективности, отдельные мероприятия ряда ФЦП не выполнены, запланированные в них цели, задачи и показатели эффективности не достигнуты.

7. Из общего числа мероприятий, предусмотренных планом мероприятий по реализации в 2012 году Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, не выполнено 22% (по экспертной оценке).

8. Общая сумма задолженности по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, числящаяся на балансе Минфина России, по состоянию на 1 января 2013 года составила 2 618,0 млрд. рублей, в том числе просроченная задолженность - 1 537,5 млрд. рублей.

Объем просроченной задолженности по сравнению с началом отчетного периода увеличился на 186,6 млрд. рублей, или на 13,8%, в основном за счет увеличения задолженности по государственным финансовым и государственным экспортным кредитам.

9. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации в 2012 году осуществлялись в условиях реализации одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. N 1123-р Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года.

В отчетном году продолжилось стимулирование субъектов Российской Федерации, достигших наилучших показателей по увеличению регионального налогового потенциала. В конце года гранты из федерального бюджета за наиболее успешное наращивание своего налогового потенциала получили 25 регионов (в 2011 году - 20 регионов).

Темп роста поступлений региональных и местных налогов в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2012 году увеличился и составил 115,9% (в 2011 году - 107,9%, в 2010 году - 110,3%).

Вместе с тем доля налогов, определяемых непосредственно региональными властями, остается незначительной (13,5%) по сравнению с долей в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации федеральных налогов (81,8%).

Финансовое положение большинства субъектов Российской Федерации остается достаточно сложным, продолжился рост государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга.

Количество субъектов Российской Федерации, консолидированные бюджеты которых исполнены с дефицитом, увеличилось с 57 в 2011 году до 67 в 2012 году.

Государственный долг субъектов Российской Федерации на 1 января 2013 года составил 1 351,4 млрд. рублей и увеличился по сравнению с его уровнем на 1 января 2012 года на 15,3%. При этом государственный долг вырос в 63 регионах.

В ряде субъектов Российской Федерации объем государственного долга превысил 50% общего объема доходов регионального бюджета без учета безвозмездных поступлений (Республика Мордовия - 180%, Республика Северная Осетия - Алания - 108%, Вологодская область - 92%, Рязанская область - 91%, Саратовская область - 89%, Белгородская область - 84%, Костромская область - 83%, Республика Алтай - 83%).

Остаются значительными различия в темпах экономического развития регионов, основных показателях по доходам населения, объемах инвестиций в основной капитал, уровне безработицы, бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

10. Правительством Российской Федерации в целом до начала финансового года принято 63 из 66 нормативных правовых актов, предусмотренных графиком подготовки НПА (по состоянию на 1 января 2012 года).

Восьмая часть нормативных правовых актов (14 нормативных правовых актов, или 12,1%), необходимых для реализации Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 371-Ф3 (с изменениями), была принята по истечении 41 - 105 дней от срока внесения в Правительство Российской Федерации, утвержденного графиком подготовки НПА.

В 2012 году 19 главных распорядителей средств федерального бюджета утвердили порядки (правила) предоставления субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, не установленные актами Правительства Российской Федерации (Минфин России, Минобрнауки России, Россвязь, Минприроды России, ФНС России, Роспечать, МИД России, Росреестр, Минсельхоз России, Управление делами Президента Российской Федерации, Росздравнадзор, МЧС России, Рослесхоз, Росрыболовство, Минпромторг России, Минэнерго России, Спецстрой России, Росфинмониторинг, Росводресурсы), с нарушением сроков, предусмотренных пунктом 13 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. N 1249 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов".

11. Отмечается рост государственного долга Российской Федерации и расходов на его обслуживание в связи со значительными заимствованиями на внутреннем рынке. По состоянию на 1 января 2013 года объем государственного долга составил 6,5 трлн. рублей, или 10,4% ВВП, и по сравнению с 1 января 2012 года увеличился на 22%.

Расходы на обслуживание государственного долга в 2012 году составили 320,0 млрд. рублей, что сопоставимо с общим объемом расходов федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды и средства массовой информации.

12. Анализ реализации предложений Счетной палаты, направленных в Правительство Российской Федерации и Минфин России по результатам комплекса контрольных мероприятий по проверке исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2011 год, показал, что из 47 предложений приняты или принимаются меры по 89,4% предложений, по 10,6% предложений меры не приняты.

До настоящего времени не разработана методика оценки эффективности предоставления налоговых льгот, не урегулирован вопрос о распоряжении иностранной валютой, обращенной в федеральную собственность.

13. Проведенный Счетной палатой анализ показывает, что федеральными органами государственной власти в 2012 году осуществлялись мероприятия по различным направлениям противодействия коррупции, в том числе проводилась антикоррупционная экспертиза проектов нормативных актов, совершенствовались система государственных закупок и система финансового учета и отчетности.

14. По результатам контрольных мероприятий, осуществленных Счетной палатой при проверке исполнения Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ (с изменениями) и бюджетной отчетности за 2012 год, по состоянию на 15 августа 2013 года установлены отдельные факты нецелевого использования средств федерального бюджета на сумму 884,2 млн. рублей (в 2011 году - 4,8 млн. рублей).

Счетной палатой также установлены нарушения при осуществлении государственных закупок на сумму 134,2 млрд. рублей, нарушения нормативных правовых актов - на сумму 12,3 млрд. рублей, нарушения указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации - на сумму 3,1 млрд. рублей, нарушения нормативных правовых актов при работе с государственной собственностью - на сумму 3,8 млрд. рублей, нарушения учета и отчетности - на сумму 2,5 млрд. рублей, нарушения порядка формирования и финансового обеспечения государственного задания - на сумму 5,0 млрд. рублей, нарушения законодательства о налогах и сборах и таможенного законодательства - на сумму 6,2 млрд. рублей, прочие нарушения - на сумму 14,9 млрд. рублей.

Общая сумма выявленных нарушений составила 183,0 млрд. рублей.

Кроме того, Счетной палатой установлены факты неэффективного использования средств федерального бюджета на сумму 51,8 млрд. рублей.

По выявленным фактам Счетной палатой направлены представления главным распорядителям бюджетных средств, материалы в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и Следственный комитет Российской Федерации.

По итогам подготовки Заключения Счетной палаты направлены информационные письма Президенту Российской Федерации и Председателю Правительства Российской Федерации, представление в Минфин России.

Приложение: Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2012 год на 1885 л. в 1 экз.

Председатель

С.В. Степашин