Приложение N 5. Анализ информации об исполнении приложений "Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2012 год" и "Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2012 год" к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"

Приложение N 5

Анализ информации об исполнении приложений "Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2012 год" и "Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2012 год" к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"

1. Одновременно с отчетом в соответствии со статьей 264.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации представлена информация об исполнении приложений 32 "Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2012 год" и 36 "Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2012 год" к Федеральному закону от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (далее в разделе - информация).

Статьей 15 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (далее в разделе - Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ) утверждена Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2012 год (далее в этом разделе - программа внутренних заимствований) и статьей 16 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ - Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2012 год (далее в этом разделе - программа внешних заимствований). 

2. В соответствии с программой внутренних заимствований первоначально объем государственных внутренних заимствований на 2012 год установлен в сумме 1 208 836,4 млн. рублей (сальдо), при этом заимствования предусматривалось осуществить за счет операций с государственными ценными бумагами в сумме 1 809 277,2 млн. рублей (расчетно). Федеральным законом от 5 июня 2012 г. N 48-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" в программу внутренних заимствований внесены изменения, в соответствии с которыми объем государственных внутренних заимствований был уменьшен на 499 074,1 млн. рублей, или на 41,3%, и составил 709 762,3млн. рублей (сальдо), при этом заимствования предусматривалось осуществить за счет операций с государственными ценными бумагами в сумме 1 310 203,0 млн. рублей (расчетно). В объеме заемных средств учитывались некассовые операции в сумме 280 216,1 млн. рублей, в том числе на программу докапитализации банков 150 000,0 млн. рублей и обмен нестандартных выпусков облигаций федерального займа из портфеля Минфина России - 130 216,1 млн. рублей.

2.1. Согласно информации и результатам проверки Счетной палатой, исполнение программы внутренних заимствований составило 511 433,5 млн. рублей, которое осуществлено за счет привлечения средств от операций с государственными ценными бумагами в размере 911 874,3 млн. рублей и их погашения в размере 400 440,8 млн. рублей. 

2.1.1. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 года N 2389-р Минфину России разрешено осуществить в 2012 году выпуск государственных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, в объемах, не превышающих 1 843,7 млрд. рублей, в рамках верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации (5 462 127,1 млн. рублей).

Всего в 2012 году было размещено ОФЗ-ПД и ГСО-ППС на сумму 919 029,6 млн. рублей по номиналу, в том числе ОФЗ-ПД на сумму 794 629,6 млн. рублей и ГСО-ППС на сумму 124 400,0 млн. рублей. В общем объеме средств, привлеченных от размещения государственных ценных бумаг в валюте Российской Федерации, облигации федерального займа (далее - ОФЗ) составили 788 301,9 млн. рублей (86,4%) и государственные сберегательные облигации (далее - ГСО) - 123 572,4 млн. рублей (13,6%). В 2012 году размещение облигаций внутренних облигационных займов (далее - ОВОЗ) на международном финансовом рынке не осуществлялось.

В области заимствований на внутреннем рынке в 2012 году была продолжена политика увеличения выпуска государственных бумаг с длинными сроками их погашения. Так, выпуск долгосрочных ОФЗ в общем объеме выпуска ОФЗ составил 76,5%. В 2012 году впервые был размещен на рынке выпуск ОФЗ со сроком погашения 15 лет, который составил 23% общего объема долгосрочных ОФЗ. Таким образом, дюрация портфеля ОФЗ/ОВОЗ по состоянию на конец 2012 года составила 4,2 года, или увеличилась на 0,3 года (3,9 года - на конец 2011 года). Всего в 2012 году состоялось 53 аукциона по размещению ОФЗ, в том числе 5 новых выпусков и 3 выпуска, впервые предложенные к размещению в 2011 году. При этом все выпуски ОФЗ осуществлены с постоянным купонным доходом и фиксированными сроками обращения (далее - ОФЗ-ПД). 

В 2012 году было продолжено размещение ГСО с постоянной процентной ставкой купонного дохода (далее - ГСО-ППС). Проведено 4 размещения новых выпусков ГСО-ППС по закрытой подписке на общую сумму 124 400,0 млн. рублей. В общем объеме ГСО-ППС долгосрочные инструменты (свыше 5 лет) составили 75,9%.

Размещение выпусков государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в валюте Российской Федерации, с короткими сроками их погашения (до одного года) в 2012 году не осуществлялось. 

Средневзвешенная доходность государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в валюте Российской Федерации, составила на конец 2012 года 7,746% годовых, в том числе ОФЗ-ПД - 7,677% (среднесрочные инструменты - 7,436% и долгосрочные инструменты - 7,75%) и ГСО-ППС - 8,188% (среднесрочные инструменты - 7,436% и долгосрочные инструменты - 7,75%).

В 2012 году, по данным проверки Счетной палаты, объемы выпуска государственных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, (1 843,7 млрд. рублей) и государственного внутреннего долга (5 462 127,1 млн. рублей) не превысили объемы, определенные указанным распоряжением.

2.1.2. Статьей 20 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ (с изменениями) установлено направить в 2012 году на погашение государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, бюджетные ассигнования в сумме 600 440,8 млн. рублей.

По результатам проверки Счетной палаты, погашение основной суммы долга по видам государственных ценных бумаг по номиналу составило: ОФЗ-ПД и ОФЗ-АД на сумму 401 176,9 млн. рублей, в том числе ОФЗ-ПД - 370 176,9 млн. рублей и ОФЗ-АД - 31 000,0 млн. рублей. При этом общий объем бюджетных ассигнований на погашение ОФЗ-ПД и ОФЗ-АД составил 400 440,8 млн. рублей, в том числе на погашение ОФЗ-ПД - 369 957,6 млн. рублей и на погашение ОФЗ-АД - 30 483,2 млн. рублей.

В 2012 году на погашение государственных (муниципальных) ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации было направлено бюджетных ассигнований на 200 000,0 млн. рублей меньше, чем было предусмотрено статьей 20 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ и сводной бюджетной росписью федерального бюджета на 2012 финансовый год и на плановый период 2013 и 2014 годов.

Погашение государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, осуществлено в меньшем объеме от утвержденных бюджетных назначений в связи с непроведением операции обмена выпусков облигаций федерального займа в объеме до 200 млрд. рублей на облигации федерального займа других выпусков. Проведение операции обмена в 2012 году было признано нецелесообразным ввиду отсутствия для нее оптимальных условий на рынке государственных ценных бумаг Российской Федерации.

3. В соответствии со статьей 108 Бюджетного кодекса Российской Федерации программа внешних заимствований представляет собой перечень всех внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.

3.1. Программой внешних заимствований первоначально были утверждены показатели на 2012 год по общей сумме долговых обязательств, указанных в иностранной валюте, определяемой как разница между объемами привлечения и объемами средств, направляемых на погашение основного долга, по каждому виду заимствования (далее в этом разделе - общей сумме долговых обязательств), которая составила 4 788,8 млн. долларов США, в том числе по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, - 5 608,4 млн. долларов США, кредитам иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций (далее в этом разделе - МФО), иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, - минус 819,6 млн. долларов США.

Окончательной редакцией программы внешних заимствований (Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 247-ФЗ) установлены следующие показатели: общая сумма долговых обязательств - 4 549,1 млн. долларов США, в том числе по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, - 5 608,4 млн. долларов США, по кредитам иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), МФО, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, - минус 1 059,3 млн. долларов США. По сравнению с первоначальной редакцией программы внешних заимствований изменения внесены в показатели по кредитам иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), МФО, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, - на 184,6 млн. долларов США.

Изменение показателя общей суммы долговых обязательств в окончательной редакции программы внешних заимствований по сравнению с первоначальной редакцией явилось следствием сокращения запланированного объема привлечения средств займов МФО, а также увеличения бюджетных ассигнований на погашение основной суммы долга по указанным кредитам.

3.1.1. В соответствии с перечнем "Несвязанные (финансовые) заимствования Российской Федерации в 2012 году" программы внешних заимствований объем привлечения государственных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, составил 7 000,0 млн. долларов США (срок погашения до 30 лет).

В апреле 2012 года Минфин России от имени Российской Федерации осуществил эмиссию и размещение облигаций трех внешних облигационных займов Российской Федерации со сроками погашения в 2017, 2022 и 2042 годах и доходностью облигаций к погашению 3,325%, 4,591% и 5,798%. Общий объем трех выпусков по номинальной стоимости составил 7 000,0 млн. долларов США. 

Размещение облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации в 2012 году учтено в Информации об исполнении приложения 36 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" в размере цены размещения облигаций, т.е. в сумме 6 905,3 млн. долларов США. 

Данные по результатам проверки совпадают с данными Информации об исполнении приложения 36 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов".

3.1.2. В соответствии с перечнем "Кредиты (займы) международных финансовых организаций в 2012 году" (далее - перечень) программы внешних заимствований общий объем привлечения средств займов МФО первоначально составил 317,5 млн. долларов США.

В течение 2012 года этот показатель изменялся дважды: Федеральным законом от 5 июня 2012 г. N 48-ФЗ привлечение средств займов МФО было сокращено до 254,0 млн. долларов США, Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 247-ФЗ - до 198,9 млн. долларов США. Таким образом, по сравнению с показателем первоначального варианта Перечня прогнозируемый объем привлечения средств займов МФО был сокращен на 118,6 млн. долларов США, т.е. на 37,4%.

Наибольшее по абсолютной величине сокращение прогнозных показателей привлечения средств действующих займов имело место по следующим займам МБРР: N 4888-RU (заем для финансирования проекта "Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России") - на 24,6 млн. долларов США (33,2%) и N 4826-RU (заем для финансирования проекта "Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимость") - на 10,1 млн. долларов США (39,3%).

Кроме того, были значительно уменьшены прогнозные величины привлечения средств займов для финансирования проектов МБРР, по которым привлечение средств планировалось начать в 2012 году ("Вовлечение в регулярные занятия физической культурой и спортом социально незащищенных слоев населения" - на 36,8 млн. долларов США, или 95,6%, "Развитие и повышение стабильности российского финансового рынка" - на 16,1 млн. долларов США, или 98,8%, "Реформирование лесоуправления и меры по борьбе с лесными пожарами в России. Лесной проект - 2" - на 9,8 млн. долларов США, или 98,0% и др.). Прогнозный показатель иных заимствований был сокращен на 34,1 млн. долларов США (85,3%).

Наиболее значительное увеличение прогнозного значения было осуществлено по займу МБРР N 4662-RU (заем для финансирования проекта "Модернизация казначейской системы Российской Федерации") - на 20,4 млн. долларов США (95,3%).

3.2. По информации и результатам проверки, установлено, что в 2012 году объем привлечения (использования) целевых иностранных кредитов, включенных в программу внешних заимствований, составил 128,3 млн. долларов США, что на 14,35 млн. долларов США, или на 12,6% больше объема использования указанных кредитов в 2011 году (113,95 млн. долларов США).

Динамика фактического привлечения целевых иностранных заимствований в 2009 - 2012 годах представлена на следующей диаграмме.

Динамика фактического привлечения целевых иностранных заимствований в 2009 - 2012 годах

Исполнение в 2012 году программы внешних заимствований по займам, предоставленным МФО в разрезе банков, приведено в следующей таблице.

млн. долларов США
Наименование МФО	Привлечение по Программе в редакции ФЗ от 30.11.2011 г. N 371-ФЗ	Привлечение по Программе в редакции ФЗ от 03.12.2012 г. N 247-ФЗ	Фактическое привлечение средств займов в 2012 году,	Исполнение Программы, %
Всего	317,5	198,9	128,3	64,5
МБРР	257,7	167,1	106,2	63,6
ЕБРР	12,8	13,0	9,2	70,8
СИБ	7,0	12,9	12,9	100,0
Иные*	40,0	5,9	0,0	0,0

Иные* - Иные заимствования у международных финансовых организаций в соответствии со статьей 108 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Как следует из таблицы исполнение программы внешних заимствований за 2012 год по МБРР составило 106,2млн. долларов США (63,6%), ЕБРР - 9,2 млн. долларов США (70,8%), СИБ - 12,9 млн. долларов США (100%). Привлечение в 2012 году средств иных заимствований МФО не осуществлялось. 

Показатели пересмотренного Перечня были достигнуты лишь по четырем займам МФО: займу МБРР N 4694-RU для финансирования проекта "Экономическое развитие г. Санкт-Петербурга"; займу МБРР N 4769-RU для финансирования проекта "Модернизация и техническое перевооружение учреждений и организаций Росгидромета"; займу ЕБРР N 3717 для финансирования проекта "Реконструкция системы водоснабжения и охраны окружающей среды г. Калининграда"; займу СИБ MIL 99/2 для финансирования проекта реконструкции системы водоснабжения и охраны окружающей среды в г. Калининграде. 

По восьми займам, указанным в Программе в редакции Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 247-ФЗ без номера счета займа, в 2012 году не только не было начато привлечение средств, но и не были подписаны соглашения о займах. Это займы для финансирования следующих проектов: "Содействие совершенствованию системы государственных финансов Российской Федерации; "Развитие и повышение стабильности российского финансового рынка"; "Развитие инфраструктуры рынка микрофинансирования в Российской Федерации"; "Модернизация и техническое перевооружение учреждений и организаций Росгидромета - 2"; "Содействие созданию и развитию особых экономических зон в Российской Федерации"; "Развитие единой государственной системы экологического мониторинга"; "Реформирование лесоуправления и меры по борьбе с лесными пожарами России. Лесной проект - 2"; "Вовлечение в регулярные занятия физической культурой и спортом социально незащищенных слоев населения". "Иные заимствования" у МФО, равно как и привлечение средств упомянутых новых займов МБРР, в отчетном году не осуществлялись.

Среди займов МФО, привлечение средств которых в 2012 году имело место, наиболее низким оказался показатель исполнения Программы по займу МБРР N 4826-RU для финансирования проекта "Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимость", составивший 28,2%. Данные о привлечении средств займа МБРР N 4826-RU и исполнении программ государственных внешних заимствований Российской Федерации в части этого займа в 2007-2012 годах приведены в следующей таблице.

Программа заимствований на	Привлечение средств займа МБРР N 4826-RU в редакциях программ заимствований, млн. долл. США				Исполнение программы заимствований в окончательной редакции		% от суммы, указанной в первоначальной редакции Программы
					млн. долл. США	%
	1-ая ред.	2-ая ред.	3-я ред.	4-ая ред.
2007 год	3,9	3,0			0,0	0,0	0,0
2008 год	10,0	10,0	3,5		0,0	0,0	0,0
2009 год	13,4	2,2	2,2		0,3	13,6	2,2
2010 год	13,8	13,8	13,8	1,7	0,3	17,6	2,2
2011 год	20,1	20,0	5,6		3,0	53,6	14,9
2012 год	25,7	17,2	15,6		4,4	28,2	17,1

Соглашение между Российской Федерацией и МБРР о займе для финансирования проекта "Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимость" на сумму 50,0 млн. долларов США было подписано 14 сентября 2007 года и вступило в силу 23 апреля 2008 года. Однако привлечение средств упомянутого займа было начато лишь в декабре 2009 года. Данные таблицы свидетельствуют о низких показателях исполнения программ заимствований в части рассматриваемого займа, несмотря на пересмотры прогнозных показателей в сторону уменьшения.

В 2012 году прогнозная сумма привлечения средств займа МБРР N 4826-RU была сокращена с 25,7 млн. долларов США до 15,6 млн. долларов США, т.е. на 39,3%. Тем не менее, исполнение Программы на 2012 год в части займа МБРР N 4826-RU составило 4,4 млн. долларов США, т.е. 28,2% от пересмотренной запланированной суммы. По состоянию на 1 января 2013 года привлечение средств этого займа составило 8,0 млн. долларов США, т.е. 16,0% от суммы займа, хотя при заключении Соглашения о займе предусматривалось, что проект будет завершен к 30 ноября 2013 года, и первоначальной датой закрытия займа было определено 31 мая 2014 года.

Низкий уровень привлечения средств этого займа не позволил осуществить в 2011-2012 годах платежи по погашению основной суммы долга по данному займу в полном объеме. Систематическое неисполнение программ заимствований привело к тому, что платежи по погашению основной суммы долга по этому займу в 2013 году должны быть увеличены по сравнению с графиком платежей на 1 550,6 тыс. долларов США.

Привлечение средств займа МБРР N 4888-RU для финансирования проекта "Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России" составило в 2012 году 19,1 млн. долларов США, или 38,6% от показателя, установленного пересмотренной Программой. Низким уровнем исполнения Программы в части данного займа в значительной степени обусловлено неисполнение планового показателя по всему Перечню "Кредиты (займы) международных финансовых организаций в 2012 году". Если неисполненная сумма по всему Перечню составила 70,6 млн. долларов США, то неисполненная сумма по займу N 4888-RU - 30,4 млн. долларов США, т.е. 43,1% от всей неисполненной суммы привлечения средств займов МФО.

Соглашение о займе МБРР N 4888-RU на сумму 200,0 млн. долларов США было подписано 16 сентября 2009 года. Согласно Соглашению дата закрытия займа - 1 июня 2014 года. По состоянию на 1 января 2013 года привлечение средств этого займа составило 29,7 млн. долларов США, т.е. 14,8% от суммы займа. Состояние привлечения средств займа МБРР N 4888-RU оказывает существенное влияние на исполнение Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части займов МФО в целом, поскольку на этот заем приходится в последние годы значительная часть запланированного объема привлечения средств займов. Так, например, согласно пересмотренной редакции Программы на 2012 год привлечение средств займа МБРР N 4888-RU должно было составить 49,5 млн. долларов США, то есть 24,9% общего объема привлечения средств займов МФО в 2012 году.

Кроме того, пересмотры программ заимствований в части займов МФО также в значительной степени связаны с изменением прогнозных показателей привлечения средств займа МБРР N 4888-RU. В частности, в 2012 году этот показатель был сокращен с 74,1 млн. долларов США в первоначальной редакции Программы до 49,5 млн. долларов США, то есть на 24,6 млн. долларов США, что составило 20,7% от общей суммы сокращения (118,6 млн. долларов США). Сокращение показателя привлечения средств этого займа составило в 2012 году 33,2% (окончательный прогнозный показатель по займу в 2011 году был сокращен по сравнению с первоначальным показателем на 34,0 млн. долларов США, то есть 81,3%).

Привлечение средств займа МБРР N 4849-RU для финансирования проекта "Поддержка судебной реформы" составило в 2012 году 8,1 млн. долларов США, или 49,7% от показателя, установленного пересмотренной Программой. Соглашение между Российской Федерацией и МБРР о займе N 4849-RU на сумму 50,0 млн. долларов США было подписано 17 июля 2007 года и вступило в силу 15 ноября 2007 года. Дата закрытия займа, предусмотренная Соглашением о займе - 30 марта 2012 года. По состоянию на 1 апреля 2012 года привлечение средств займа МБРР N 4849-RU составило 10,8 млн. долларов США, т.е. 21,6% от суммы займа. В связи с этим в апреле 2012 года в ответ на обращение Минфина России МБРР принял решение о внесении изменений в соглашени