Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 313087-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в части уточнения правового режима садовых, огородных и дачных земельных участков) - внесен Правительством Российской Федерации
(шестой созыв)
Досье на проект федерального закона
Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 313087-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в части уточнения правового режима садовых, огородных и дачных земельных участков), внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и сообщает следующее.
Законопроект направлен на реализацию постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" и от 30 июня 2011 года N 13-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева".
Законопроектом предлагается внести изменения в статью 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон 66-ФЗ) в соответствии с которыми установить, что садовый земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения индивидуального жилого дома, объектов, не являющихся объектами капитального строительства, строений и сооружений вспомогательного использования).
Законопроектом предусматривается, что огородный земельный участок - это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения объектов, не являющихся объектами капитального строительства, строений и сооружений вспомогательного использования в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории).
Под дачным земельным участком предлагается понимать земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения индивидуального жилого дома, объектов, не являющихся объектами капитального строительства, строений и сооружений вспомогательного использования, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
Законопроект фактически приравнивает правовой режим садовых и дачных земельных участков, устанавливая, что такие земельные участки могут быть использованы для отдыха, выращивания сельскохозяйственной продукции и возведения индивидуальных жилых домов и вспомогательных объектов.
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" отмечено, что с учетом того, что Градостроительный кодекс Российской Федерации (часть 2 статьи 35) позволяет включать в состав жилых зон зоны застройки индивидуальными жилыми домами, зоны застройки малоэтажными жилыми домами, а также зоны жилой застройки иных видов, возникают практически идентичные правовые режимы земельных участков, предоставляемых для ведения садоводства и для ведения дачного хозяйства, на которых фактически возведены индивидуальные жилые дома.
Однако следует учитывать, что Закон 66-ФЗ в качестве основания деления объединений граждан на садоводческие и дачные, а также их единственное различие определяется путем указания на принадлежность членам таких объединений садовых либо дачных земельных участков. При этом закрепление таких понятий садового и дачного земельного участка ставит под сомнение обоснованность деления некоммерческих объединений граждан на садоводческие и дачные.
В этой связи необходимо отметить, что положениями принятого 27 апреля 2012 года в первом чтении проекта федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривается сохранение деления таких объединений на дачные, дачно-строительные кооперативы, садоводческие, садово-огороднические (огороднические) и дачные объединения граждан.
Возможность строительства индивидуальных жилых домов на садовых и дачных земельных участках также предусматривает необходимость соотнесения правового режима таких земельных участков с правовым режимом земельных участков для индивидуального жилищного строительства, которые с учетом положений Законопроекта приобретают одинаковые составляющие в части возможности возведения индивидуальных жилых домов.
Вместе с тем, Земельным кодексом Российской Федерации (статьи 30.1, 38.1) и Законом 66-ФЗ (статья 14) предусматривается различный порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства (на торгах либо с предварительным опубликованием в средствах массовой информации сообщений о приеме заявлений о предоставлении земельных участков) и садовых, а также дачных земельных участков (без проведения торгов), в связи с чем возникает необходимость в обсуждении вопроса об изменении порядка предоставления садовых и дачных земельных участков гражданам.
Следует отметить, что предусматривая возможность строительства индивидуальных жилых домов на садовых и дачных земельных участках, предельные параметры разрешенного строительства таких объектов капитального строительства на законодательном уровне не ограничиваются. Вместе с тем, пунктом 1 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации параметры разрешенного строительства объектов индивидуального жилищного строительства ограничены тремя этажами и возможностью проживания одной семьи только для целей исключения таких объектов из числа тех, для которых требуется разработка проектной документации и проектная документация которых подлежит экспертизе.
Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным установить ограничения по предельным параметрам жилых домов, которые могут возводиться на дачных и садовых земельных участках.
Кроме того, следует отметить, что согласно статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство объекта индивидуального жилищного строительства должно осуществляться на основании выданного органом местного самоуправления разрешения на строительство. В то же время согласно части 17 указанной статьи в случае строительства на земельном участке, предназначенном для ведения дачного хозяйства, садоводства, получение разрешения на строительство не требуется.
Учитывая вышеизложенное, установление возможности строительства на дачных и садовых участках индивидуальных жилых домов требует дополнительного обсуждения в части унификации подходов к процедурам такого строительства.
Согласно пояснительной записки, Законопроект помимо прочего направлен на приведение терминологии Закона 66-ФЗ в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации. В связи с этим необходимо отметить следующее. Во-первых, применительно к объектам Градостроительный кодекс Российской Федерации оперирует понятием "объект индивидуального жилищного строительства", а не "индивидуальный жилой дом".
Во-вторых, исходя из положений пункта 10 статьи 1 и пункта 2 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации под объектами, не являющимися объектами капитального строительства, понимаются временные постройки, киоски, навесы и другие подобные постройки.
Таким образом, с учетом использования в законопроекте понятия "объекты некапитального строительства" в число объектов, которые возможно размещать на садовом, огородном или дачном земельном участке, допустимо включить, в том числе, и киоски, под которыми могут пониматься одноэтажные сооружения общей площадью до 20 квадратных метров, предназначенные для оптовой или розничной торговли, осуществляемой без доступа покупателей внутрь сооружения (Нормы государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Торговые павильоны и киоски. Противопожарные требования, утвержденные Главным государственным инспектором Российской Федерации по пожарному надзору, введены в действие приказом от 31 января 1995 года N 5).
Кроме того, перечень объектов некапитального строительства, предусмотренный пунктом 10 статьи 1 и пунктом 2 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не является закрытым, законодательно не установлены признаки, позволяющие однозначно отнести объект к объектам некапитального строительства, и само понятие "объекты некапитального строительства" имеет достаточно широкое толкование, что на практике создает проблемы, выражающиеся в отнесении к таким объектам различных по своей природе объектов, в том числе имеющих признаки недвижимости.
На основании вышеизложенного, по мнению Комитета, Законопроект нуждается в доработке с целью конкретизации правового режима садовых, огородных и дачных земельных участков в части применения понятия "объекты некапитального строительства" для обеспечения соответствия разрешенного использования таких земельных участков основным целям их приобретения и использования.
По мнению Комитета, в конкретизации нуждается также понятие "строений и сооружений вспомогательного использования".
Пунктом 3 статьи 1 Законопроекта предусматривается изложение подпункта 4 пункта 1 статьи 19 Закона 66-ФЗ в новой редакции, предусматривающей право члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения осуществлять в соответствии с градостроительными, строительными, экологическими, санитарно-гигиеническими, противопожарными и иными установленными требованиями (нормами, правилами и нормативами) строительство и перестройку индивидуального жилого дома, объектов, не являющихся объектами капитального строительства, строений и сооружений вспомогательного использования.
По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 3 проекта федерального закона N 313087-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"
В соответствии с пунктом 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации перестройка является одним из способов реконструкции объектов капитального строительства, в связи с чем, по мнению Комитета, в целях обеспечения соответствия используемого в Законе 66-ФЗ понятийного аппарата положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, применение понятия "реконструкция" представляется более целесообразным. В противном случае члены садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан будут лишены права проводить иные виды работ, связанных с реконструкцией объектов, расположенных на садовых, огородных и дачных земельных участках, например, надстройку, расширение объекта капитального строительства, а также замену и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта. Кроме того следует учитывать, что статьей 25 Жилищного кодекса Российской Федерации используются понятие "переустройство и перепланировка жилых помещений".
Законопроектом статья 53 Закона 66-ФЗ дополняется пунктом 3 предусматривающим, что граждане, имеющие в собственности жилые строения, расположенные на садовых и дачных земельных участках в составе земель населенных пунктов или земель сельскохозяйственного назначения, отвечающие требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, и признанные в установленном порядке пригодными для постоянного проживания, вправе переоформлять их в качестве индивидуальных жилых домов в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Вместе с тем, действующее законодательство Российской Федерации не содержит порядка переоформления жилых строений в качестве индивидуальных жилых домов, поскольку положениями Жилищного кодекса Российской Федерации урегулирован только порядок перевода нежилых помещений в жилые помещения.
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" указано, что тот факт, что Жилищный кодекс Российской Федерации прямо не предусматривает возможность переоформления жилых строений в жилые дома, не свидетельствует об изменении политики государства в области жилищных отношений, что подтверждает принятие Федерального закона от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества".
Исходя из того, что жилищное законодательство является сферой совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "к" части 1, Конституции Российской Федерации), субъекты Российской Федерации вправе осуществить надлежащее правовое регулирование, определив порядок признания жилых строений на садовых земельных участках пригодными для постоянного проживания, а органы местного самоуправления - утвердить, как это предусмотрено в статье 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки.
При этом не исключается возможность введения субъектами Российской Федерации указанного правового регулирования в опережающем порядке. До принятия соответствующих нормативных актов признание жилых строений пригодными для постоянного проживания может осуществляться судами общей юрисдикции в порядке установления фактов, имеющих юридическое значение (глава 28 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Таким образом, представляется необходимым в целях реализации положений проектируемого пункта 3 статьи 53 Закона 66-ФЗ при доработке Законопроекта ко второму чтению урегулировать порядок переоформления жилых строений, расположенных на садовых и дачных земельных участках в качестве индивидуальных жилых домов.
На основании вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству поддерживает проект федерального закона N 313087-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" с учетом высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.
Председатель Комитета |
А.Ю. Русских |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.