Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по науке и наукоемким технологиям на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по науке и наукоемким технологиям
на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям рассмотрел представленный Правительством Российской Федерации законопроект N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (в части финансирования науки и инноваций) и отмечает следующее.

Основные характеристики федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014-2016 годы и характеризуются следующими данными (таблица 1).

Таблица 1

Основные макроэкономические показатели на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов

показатель	2013 Оценка	2014			2015			2016
		Закон N 216-ФЗ	Прогноз	Отклонение	Закон N 216-ФЗ	Прогноз	Отклонение	Прогноз
1	2	3	4	5	6	7	8	9
цены на нефть Urals, долл./барр.	107,0	101,0	101,0	0,0	104,0	100,0	-4,0	100,0
цены на газ, долл./тыс. куб.м	340,3	315,7	336,8	21,1	330,5	316,6	-13,9	299,7
ВВП, млрд. руб.	67 588	73993	73315	-678	82937	79660	-3277	86837
рост ВВП, %	101,8	104,3	103,0	-1,3	104,5	103,1	-1,4	103,3
Инвестиции, млрд. руб.	13 661	16128	14933	-1195	18527	16577	-1950	18475
объем импорта, млрд. долл. США	321,3	388,3	331,3	-57,0	420,8	345,2	-75,6	361,7
объем экспорта, млрд. долл. США	509,5	515,8	504,3	-11,5	538,6	505,0	-33,6	515,8
прибыль прибыльных организаций, млрд. руб.	11 225	16000	12 735	-3 265	18585	13510	-5 075	15135
инфляция (ИПЦ), % к декабрю пред. года	6,0	4-5	4,5-5,5	0	4-5	4-5	0	4-5
курс доллара, рублей за доллар США	32,0	33,0	33,4	0,4	33,7	34,3	0,6	34,9
фонд заработной платы, млрд. руб.	16 470	18 295	18 017	-278	20 269	19 464	-805	21 122

Несмотря на прогнозируемое замедление темпов экономического развития Российской Федерации, утвержденные в прошлом бюджетном цикле, общие объемы расходов федерального бюджета на 2014-2016 годы законопроектом не сокращаются.

В 2014-2016 годах прогнозируется снижение доходов федерального бюджета с 19,1% ВВП в 2013 году до 18,5% в 2014 году и до 18,3% ВВП к 2016 году. Это сокращение обуславливается в первую очередь снижением нефтегазовых доходов с 9,5% ВВП в 2013 году до 7,9% ВВП в 2016 году.

За этот период ненефтегазовый дефицит будет сокращен до 8,4% ВВП в 2016 году (на 1,9% ВВП относительно 2013 года).

При этом расходы федерального бюджета будут ежегодно номинально возрастать: в 2014 году (по сравнению с прошлым годом) на 572,8 млрд. рублей, в 2015 году - на 1 401,4 млрд. рублей и в 2016 году - на 1 030,7 млрд. рублей.

Дефицит федерального бюджета составит (-)389,6 млрд. рублей (0,5% ВВП) в 2014 году, (-)796,6 млрд. рублей (1,0% ВВП) в 2015 году и (-)486,5 млрд. рублей (0,6% ВВП) в 2016 году.

Анализ доходной части федерального бюджета за 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов свидетельствуют о том, что в стране по-прежнему реализуется инерционный, энергосырьевой сценарий социально-экономического развития. В частности, об этом свидетельствует высокая доля доходов федерального бюджета, планируемых получить в 2014-2016 годах за счет доходов от экспорта природных ресурсов, в основном нефтегазовых доходов на фоне низких доходов, полученных от распоряжения имуществом, правами на результаты интеллектуальной деятельности, находящимися в федеральной собственности.

Результаты анализа структуры доходной части федерального бюджета свидетельствуют о том, что действующая система налогообложения предприятий и организаций выполняет в основном фискальную функцию. Так, удельный вес налоговых доходов (поступления от налогов, пошлин и сборов) в совокупных доходах федерального бюджета в 2014 году составляет более 80%.

Вызывает серьезные опасения наличие негативной тенденции роста государственного долга и расходов федерального бюджета на его обслуживание. Верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2015 года составит 7245,5 млрд. рублей, верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2015 года составит 71,9 млрд. долларов США, или 55,3 млрд. евро.

В этой связи следует отметить, что проблемы государственного долга Российской Федерации содержатся как в его значительном объеме, так и в скорости и бессистемности его наращивания, в экономической необоснованности привлечения ресурсов. В отличие от мировой практики, когда привлеченные ресурсы направляются в первую очередь на покрытие издержек модернизации фондов, в России, в условиях крайне высокого уровня изношенности производственных мощностей, заимствованные ресурсы практически не использовались для обновления оборудования и импорта технологий.

Расходы федерального бюджета на научные исследования и разработки гражданского назначения в 2014 году должны составить 370,35 млрд. рублей, в 2015 году - 377,26 млрд. рублей, в 2016 году - 318,73 млрд. рублей. В процентах к ВВП они будут сокращаться: 2014 год - 0,5%, 2015 - 0,47%; 2016 - 0,37%. Для справки: по экспертным оценкам расходы федерального бюджета на научные исследования и разработки гражданского назначения на 2013 год должны составить 379,1 млрд. рублей или 0,57% ВВП.

В этой связи следует отметить, что Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р, удельный вес расходов бюджетной системы в процентах к ВВП на фундаментальные исследования и содействие научно-технологическому прогрессу в 2011-2015 годах должен составлять не менее 0,7%.

По доле внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП Россия значительно уступает странам - лидерам в науке и инновациях.

Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов сформирован на основе утвержденных Правительством Российской Федерации в 2012-2013 годах 40 государственных программ Российской Федерации, охватывающих основные сферы (направления) деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В проекте федерального бюджета на 2014-2016 годы бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Развитие науки и технологий" на 2013 - 2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2012 года N 2433-р с учетом ФЦП "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 годы" и "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 - 2013 годы" предусмотрены в следующих объемах: в 2014 году - 152 674,0 млн. рублей, в 2015 году - 168 824,0 млн. рублей и в 2016 году - 188 800,0 млн. рублей.

На реализацию подпрограммы "Фундаментальные научные исследования" государственной программы "Развитие науки и технологий" на 2014 год запланировано выделить 86125,1 млн. рублей, 2015 год - 91008,5 млн. рублей, 2016 год - 96970,9 млн. рублей. Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными значениями расходов в паспорте государственной программы в 2014 году уменьшены на 849,7 млн. рублей, в 2015 году - увеличены на 2 242,7 млн. рублей, в 2016 году - увеличены на 113,0 млн. рублей.

Вызывает особую обеспокоенность наличие дисбаланса между предусмотренными в законопроекте объемами бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте государственной программы "Развитие науки и технологий" по подпрограмме "Прикладные проблемно-ориентированные исследования и развитие научно-технологического задела в области перспективных технологий".

Так, на реализацию подпрограммы "Прикладные проблемно-ориентированные исследования и развитие научно-технологического задела в области перспективных технологий" государственной программы "Развитие науки и технологий" на 2014 год из федерального бюджета запланировано выделить 1601,5 млн. рублей, 2015 год - 1589,2 млн. рублей, 2016 год - 1423,7 млн. рублей. Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте государственной программы "Развитие науки и технологий" в 2014 году уменьшены на 23807,7 млн. рублей, в 2015 году - на 25335,5 млн. рублей, в 2016 году - на 27232,8 млн. рублей.

Аналогичная негативная ситуация имеет место и по подпрограмме "Институциональное развитие научно-исследовательского сектора" государственной программы "Развитие науки и технологий", на реализацию которой в бюджете на 2014 год запланировано выделить 13332,0 млн. рублей, 2015 год - 22494,2 млн. рублей, 2016 год - 33797,4 млн. рублей. Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте государственной программы "Развитие науки и технологий" в 2014 году уменьшены на 18415,7 млн. рублей, в 2015 году - на 19625,6 млн. рублей, в 2016 году - на 20875,2 млн. рублей.

Наличие существенных расхождений между предусмотренными в законопроекте объемами бюджетных ассигнований по сравнению с объемами ассигнований, утвержденными в паспорте государственной программы "Развитие науки и технологий", не позволит достичь запланированных значений целевых показателей научно-технического развития России до 2020 года. В частности, ожидается, что доля публикаций российских ученых, в общем количестве публикаций в мировых научных журналах, индексируемых в базе данных "Сеть науки" (WEB of Science), вырастет до 3% в 2020 году (в 2011 году 2,12%).

На финансирование фундаментальных исследований в области общегосударственных вопросов на 2014 год запланировано выделить 103627, 4 млн. рублей, в 2015 и 2016 годах - 108519, 9 млн. рублей и 114797, 0 млн. рублей соответственно.

На финансирование прикладных научных исследований в области общегосударственных вопросов в 2014 году запланировано выделить 12055,2 млн. рублей, в 2015 и 2016 годах - 12 441,0 млн. рублей и 11976,1 млн. рублей соответственно.

На финансирование прикладных научных исследований в области национальной экономики в 2014 году запланировано выделить 205619,9 млн. рублей, в 2015 и 2016 годах 199863, 8 млн. рублей и 123533,0 млн. рублей соответственно.

Расходы федерального бюджета на научные исследования и разработки гражданского назначения по основным министерствам и ведомствам, получателям бюджетных средств, представлены в таблице 2.

Таблица 2

Расходы федерального бюджета на научные исследования и разработки гражданского назначения по основным ведомствам, получателям бюджетных средств

(тыс. рублей)
Наименование	2014 год	2015 год	2016 год
1	3	4	5
Федеральное космическое агентство	80686605,6	79015750,3	11113630,0
Министерство промышленности и торговли Российской Федерации	76241475,5	71567470,0	65892388,8
Министерство образования и науки Российской Федерации	50937770,8	67562220,0	83656213,4
ГК по атомной энергии "Росатом"	16242559,1	13207861,5	9651691,5
Российская академия наук	36938363,6	38101458,2	38464793,9
Сибирское отделение Российской академии наук	16718758,5	18121878,2	19327513,7
Уральское отделение Российской академии наук	4909736,3	4891339,6	5014734,2
Дальневосточное отделение Российской академии наук	5949001,1	5778231,2	5778783,0
Российская академия сельскохозяйственных наук	7997609,4	8455789,0	8395421,9
Российская академия медицинских наук	6235158,7	6376590,1	6380410,8
Российская академия архитектуры и строительных наук	238105,8	243944,0	244014,4
Российская академия образования	812270,9	836147,4	836289,3
Российская академия художеств	479427,6	490552,0	490642,0
Российский фонд фундаментальных исследований	9245688,1	10931856,0	14303056,0
Российский гуманитарный научный фонд	1542229,1	1824602,8	2373402,8
Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере	3923367,7	3926063,6	3926063,6

В проекте федерального бюджета на 2014-2016 годы предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 года N 467-р, в 2014 году - 132 626,0 млн. рублей, в 2015 году - 124 335,9 млн. рублей и в 2016 году - 116 285,5 млн. рублей.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика" увеличены в 2014 году на 5 660,2 млн. рублей, в 2015 году - на 7 050,0 млн. рублей, в 2016 году - на 1 695,1 млн. рублей.

Результаты анализа структуры расходов на реализацию государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика" свидетельствуют о том, что в ней не предусмотрены расходы на внедрение научных и научно-технических результатов, полученных в ходе выполнения государственной программы "Развитие науки и технологий". Отсутствие технологической сопряженности указанных государственных программ не позволит повысить результативность инновационной деятельности и эффективность бюджетных средств, выделяемых на науку и инновации.

Рассмотрев законопроект о федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям высказывает следующие замечания и рекомендует учесть следующие предложения по его доработке.

1. В проекте федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов предусмотреть выделение необходимых средств на научные исследования и разработки для достижения показателя 0,7% ВВП, предусмотренного Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р.

2. Для достижения целевых показателей научно-технического развития Российской Федерации в проекте федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов предусмотреть выделение необходимых средств, предусмотренных в паспорте государственной программы "Развитие науки и технологий" на 2013 - 2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2012 года N 2433-р.

3. Формирование проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов осуществлялось в условиях реформирования государственных академий наук в связи с принятием Федерального закона от 27 сентября 2013 года N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В этой связи Правительству Российской Федерации необходимо до начала финансового года обеспечить принятие пакета нормативных правовых актов, необходимых для практической реализации норм указанного Закона, в увязке с утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2012 года N 2237-р Программой фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2013 - 2020 годы.

4. Правительству Российской Федерации при планировании объема и структуры расходов на реализацию государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика" предусмотреть расходы на внедрение научных и научно-технических результатов, полученных в ходе выполнения государственной программы "Развитие науки и технологий".

5. Для снижения бюджетного дефицита в условиях возможного снижения роли энергосырьевого сектора экономики и налоговых поступлений, как основных источников формирования федерального бюджета постперестроечного периода, особого внимания требует решение проблемы повышения неналоговых доходов, получаемых в основном за счет эффективного использования научно-технического потенциала страны, вовлечения результатов научной и научно-технической деятельности в хозяйственный оборот.

6. При совершенствовании системы налогообложения необходимо исходить из того, что в условиях экономического кризиса налоги в большей степени должны выполнять не фискальную, а регулирующую и стимулирующую функции. Структура и уровень налогообложения должны оказывать позитивное воздействие на структурные изменения в экономике, формировать благоприятные условия для развития инновационной деятельности.

7. Наряду с решением проблем увеличения бюджетного финансирования науки и инноваций Правительству Российской Федерации необходимо разработать систему мер по повышению ответственности федеральных органов исполнительной власти, являющихся ответственными исполнителями государственных целевых программ, а также государственных академий наук и государственных фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, за целевое и эффективное расходование бюджетных средств, достижение научных и научно-технических результатов на уровне современных требований.

В соответствии с изложенным, Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" в первом чтении.

Председатель Комитета

В.А. Черешнев