Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству
на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" и документы, представленные Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству (далее по тексту - Комитет) отмечает следующее:

I. Оценка основных показателей проекта федерального бюджета на 2014 год и на период до 2016 года

В основу бюджетной политики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов положены стратегические цели развития страны, сформулированные в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, а также основных положениях Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах.

В качестве основных целей бюджетной политики на 2014 год и среднесрочную перспективу Правительством Российской Федерации определены:

1) обеспечение устойчивости и сбалансированности бюджетной системы в целях гарантированного исполнения действующих и принимаемых расходных обязательств;

2) повышение эффективности бюджетной политики, в том числе за счет роста эффективности бюджетных расходов, обеспечения адресности социальной помощи, проведения структурных реформ в социальной сфере;

3) соответствие финансовых возможностей государства ключевым направлениям развития;

4) повышение роли бюджетной политики для поддержки экономического роста;

5) повышение прозрачности и открытости бюджетного процесса.

Проект федерального бюджета на 2014-2016 годы впервые сформирован в программной классификации расходов на основе утвержденных Правительством Российской Федерации в 2012-2013 годах 40 государственных программ, охватывающих все основные сферы (направления) деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Проект федерального бюджета сформирован на основе "консервативного" варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, который характеризуется снижением основных параметров, влияющих на доходы федерального бюджета по сравнению с показателями прогноза, учтенными при формировании федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.

Основные параметры федерального бюджета приведены в таблице 1.

В 2014-2016 годах прогнозируется снижение доходов федерального бюджета с 19,1% ВВП в 2013 году до 18,5% в 2014 году и до 18,3% ВВП к 2016 году.

Таблица 1

Основные параметры федерального бюджета

млрд. руб.
Показатель		Проект
	2013 год	2014 год	2015 год	2016 год
1	4	5	6	7
Доходы, всего	12 898,1	13 570,5	14 564,9	15 905,7
%% к ВВП	19,1	18,5	18,3	18,3
Расходы, всего	13 387,3	13 960,1	15 361,5	16 392,2
%% к ВВП	20,1	19,0	19,3	18,9
Дефицит/профицит	-489,2	-389,6	-796,6	-486,5
%% к ВВП	-0,7	-0,53	-1,0	-0,6
Ненефтегазовый дефицит	-6 941,4	-6 917,7	-7 615,2	7 329,6
%% к ВВП	-10,3	-9,4	-9,6	-8,4

Основным инструментом обеспечения устойчивости и сбалансированности федерального бюджета Правительство Российской Федерации считает применение при его формировании и исполнении "бюджетных правил", позволяющих снизить зависимость исполнения расходных обязательств Российской Федерации от изменения мировых цен на энергоресурсы.

При этом, согласно "бюджетным правилам", общий объем расходов на очередной финансовый год не может быть уменьшен относительно общего объема расходов (без учета условно утвержденных), утвержденного на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

Согласно требованиям пункта 5 статьи 199 Бюджетного кодекса указанное превышение должно быть обеспечено за счет использования дополнительных нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в Резервный фонд, а также, в случае их недостаточности, за счет средств Резервного фонда. В соответствии с этим, для обеспечения сбалансированности федерального бюджета в 2014-2015 годах будут использоваться дополнительные нефтегазовые доходы, подлежащие зачислению в Резервный фонд (2014 год - 272,1 млрд. рублей, 2015 году - 384,9 млрд. рублей.

В результате прогнозируется сокращение объема Резервного фонда (с 4,2% ВВП в 2013 году до 4,1% ВВП в 2015 году) с возобновлением его роста с 2016 года (до 4,3% ВВП) (таблица 2).

Расходы федерального бюджета в 2014-2016 годах будут ежегодно возрастать в номинальном выражении: в 2014 году на 572,8 млрд. рублей, в 2015 году - на 1 401,4 млрд. рублей и в 2016 году - на 1 030,7 млрд. рублей.

Таблица 2

Прогноз объема Резервного фонда

млрд. руб.
Показатель	2013		2014		2015		2016 Проект
	Закон N 216-ФЗ	Оценка	Закон N 216-ФЗ	Проект	Закон N 216-ФЗ	Проект
1	2	3	4	5	6	7	8
Объем Резервного фонда на начало года	2 781,8	2 599,2	3 173,8	2 806,9	3 882,2	3 191,4	3 271,5
%% к ВВП	4,2	3,8	4,3	3,8	4,7	4,0	3,8
курсовая разница	18,5	207,7	112,1	41,0	21,9	80,1	56,7
пополнение	373,4	0,0	596,3	343,6	818,6	0,0	381,9
Объем Резервного фонда на конец года	3 173,8	2 806,9	3 882,2	3 191,4	4 722,7	3 271,5	3 710,1
%% к ВВП	4,8	4,2	5,2	4,4	5,7	4,1	4,3

Ожидается, что ненефтегазовый дефицит будет сокращен с 10,3% ВВП в 2013 году до 8,4% ВВП в 2016 году. В то же время ненефтегазовый дефицит бюджета остается достаточно на высоком уровне. В результате этого, расходы, предусмотренные в федеральном бюджете практически наполовину финансируются за счёт нефтегазовых доходов, что ведет к сохранению зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, а следовательно существуют значительные риски исполнения бюджетных обязательств.

Дефицит федерального бюджета составит в 2014 году 389,6 млрд. рублей (0,5% ВВП), в 2015 году 796,6 млрд. рублей (1,0% ВВП) и в 2016 году 486,5 млрд. рублей (0,6% ВВП). Финансирование дефицита федерального бюджета планируется осуществлять преимущественно за счет государственных заимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности. При этом, в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета возрастает роль государственных заимствований.

"Чистое" привлечение денежных средств на внутреннем и мировом финансовых рынках в течение 2014-2016 годов составит 2 378,0 млрд. рублей, в том числе: в 2014 году - 652,1 млрд. рублей, в 2015 году - 786,2 млрд. рублей и в 2016 году - 939,7 млрд. рублей. При этом объем "чистых" государственных внутренних заимствований Российской Федерации в 2014 году планируется в сумме 485,0 млрд. рублей. В 2015-2016 годах указанные заимствования составят 676,6 млрд. рублей и 745,5 млрд. рублей соответственно. "Чистое" привлечение денежных средств на мировом финансовом рынке составит в 2014 году 167,1 млрд. рублей (5,0 млрд. долларов США), в 2015 году - 109,6 млрд. рублей (3,2 млрд. долларов США), в 2016 году - 194,2 млрд. рублей (5,6 млрд. долларов США).

При росте государственных заимствований объем государственного долга в рассматриваемом периоде будет сохраняться на контролируемом, экономически безопасном уровне (менее 15% ВВП).

В то же время необходимо учесть негативные уроки неконтролируемого привлечения внешних заимствований российскими корпорациями и банками в предкризисный период. Увеличение этой долговой нагрузки стало одной из причин финансово-экономического кризиса в России и значительных затрат на антикризисную государственную поддержку системообразующих корпораций и банков в целях своевременного погашения их долгов. На 1 июля 2013 года корпоративный долг превысил 628 млрд. долл. и российские корпорации, организации и банки ежегодно увеличивают свой внешнеэкономический долг иностранным инвесторам на 70 млрд. долл. в год.

Кризис 2008-2009 годов наглядно показал, что даже масштабные резервы не в состоянии противостоять тенденциям глобального масштаба, а антикризисные меры всегда отстают от фактически развивающихся событий. В связи с этим вопрос о достаточности резервов является важнейшим элементом бюджетной политики.

В целях повышения влияния бюджетной и налоговой политики на стимулирование экономического роста в 2014-2016 годах планируется инвестировать часть средств Фонда национального благосостояния (на возвратной основе) в российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов. Так, до 450 млрд. рублей средств Фонда национального благосостояния планируется направить на реализацию проектов создания высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва - Казань, Центральной кольцевой автомобильной дороги, модернизации Транссибирской магистрали.

Соответственно, в 2014-2016 годы не прогнозируется пополнение Фонда национального благосостояния, что приведет к сокращению его объема по отношению к ВВП (таблица 3).

Таблица 3

Прогноз объема Фонда национального благосостояния

млрд. руб.
Показатель	2013		2014		2015		2016 Проект
	Закон N 216-ФЗ	Оценка	Закон N 216-ФЗ	Проект	Закон N 216-ФЗ	Проект
1	2	3	4	5	6	7	8
Объем ФНБ на начало года	2 759,6	2 690,6	2 769,8	2 858,5	2 843,2	2 884,1	2 937,6
%% к ВВП	4,1	4,0	3,7	3,9	3,4	3,6	3,4
поступления и курсовая разница	15,9	173,8	80,9	35,0	13,3	64,3	43,2
использование средств ФНБ	-5,9	-5,9	-7,5	-9,4	-8,9	-10,8	-12,4
доходы от управления ФНБ							22,0
объем ФНБ на конец года	2 769,6	2 858,5	2 843,2	2 884,1	2 847,6	2 937,6	2 990,4
%% к ВВП	4,2	4,2	3,8	3,9	3,4	3,7	3,4
средства ФНБ, размещенные в финансовых активах	474,0	681,0	472,6	472,6	472,6	472,6	472,6
объем ФНБ на конец года с учетом размещения в финансовых активах	2 295,6	2 177,4	2 370,6	2 411,5	2 375,0	2 465,1	2 567,9

I.1. Доходы федерального бюджета

В целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета в 2014-2016 годах Правительством планируется реализация ряда дополнительных мер по увеличению доходов федерального бюджета, включая:

- индексацию специфических ставок акцизов на подакцизные товары;

- повышение ставки НДПИ на нефть с одновременным снижением ставок вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты;

- увеличение дивидендов по акциям акционерных обществ, находящимся в федеральной собственности (35% чистой прибыли по МСФО в 2016 году);

- урегулирование вопроса с беспошлинными поставками российской нефти государствам Таможенного союза в части экспортной пошлины;

- увеличение дивидендов ОАО "Роснефтегаз" за счет продажи части акций ОАО "НК "Роснефть";

- введение утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств, произведенных (изготовленных) в Российской Федерации и др.

Доходы федерального бюджета в 2014 году увеличатся на 672,4 млрд. рублей, в 2015 году увеличатся на 657, 6 млрд. рублей, в 2016 году - на 1 267,4 млрд. рублей. В то же время в 2014-2016 годах прогнозируется снижение доходов федерального бюджета с 19,1% ВВП в 2013 году до 18,5% в 2014 году и до 18,3% ВВП к 2016 году (таблица 4).

Это сокращение обуславливается в первую очередь снижением нефтегазовых доходов с 9,5% ВВП в 2013 году до 7,9% ВВП в 2016 году.

Комитет отмечает позитивное изменение соотношения нефтегазовых и ненефтегазовых доходов бюджета. Однако следует отметить, что в нефтегазовые доходы для целей бюджетного планирования включаются только поступления по НДПИ по добытому углеводородному сырью и экспортные пошлины. Если учитывать все налоговые поступления от компаний ТЭК, доля нефтегазовой отрасли в формировании доходов федерального бюджета превысит 50%, что наглядно иллюстрирует сохраняющуюся зависимость доходов федерального бюджета от конъюнктуры на мировых рынках нефти и газа. Учитывая нарастание неопределенности относительно ценовой конъюнктуры рынка углеводородов, появляются серьезные угрозы для финансовой стабильности государства и экономического роста в целом.

Таблица 4

Динамика доходов федерального бюджета

млрд. рублей
Показатель	2013	Проект
		2014	2015	2016
1	2	3	4	5
Доходы, всего	12 898,1	13 570,5	14 564,9	15 905,7
%% к ВВП	19,1	18,5	18,3	18,3
в том числе:
Нефтегазовые доходы	6 452,2	6 528,1	6 818,6	6 843,1
%% к ВВП	9,5	8,9	8,6	7,9
Ненефтегазовые доходы	6 445,9	7 042,4	7 746,3	9 062,6
%% к ВВП	9,6	9,6	9,7	10,4
Темпы прироста доходов к предыдущему году, %	0,3	5,2	7,3	9,2
в том числе:
Нефтегазовые доходы	0,0	1,2	4,4	0,4
Ненефтегазовые доходы	0,7	9,3	10,0	17,0
Доля в общем объеме доходов, %	100,0	100,0	100,0	100,0
в том числе:
Нефтегазовые доходы	50,0	48,1	46,8	43,0
Ненефтегазовые доходы	50,0	51,9	53,2	57,0

Кроме того, Комитет считает, что существуют значительные риски в выполнении установленных показателей по доходам. В частности, в 2014 году планируется рост поступления от налога на прибыль в федеральный бюджет почти на 8% (до 380 миллиардов рублей). Между тем в 2013 году наблюдается достаточно большое падение поступлений по налогу на прибыль - поступления снизились на 20%. Поэтому существуют значительные риски получения запланированного роста в 2014 году.

Поступления от НДС в 2013 году также снизились по сравнению с запланированными на 12% (до 1 триллиона 905 миллиардов рублей). В то же время в 2014 году запланирован рост по этому налогу на 12,5%, а в 2016 году - почти 60% к 2013 году.

Кроме того, существуют риски и недополучения компенсации за беспошлинные поставки нефти из России в страны Таможенного союза.

В то же время Комитет считает, что существуют резервы повышения доходов бюджета в 2014-2015 годах. Так, повышение доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации возможно путем увеличения налогооблагаемой базы за счет декриминализации хозяйственной деятельности и легализации теневой составляющей хозяйственного оборота, улучшения администрирования налогов, борьбы с коррупцией, улучшения качества таможенного и налогового администрирования, активизации работ по сокращению задолженности по налогам и сборам, повышения эффективности использования госсобственности.

Кроме того, введение единой (на объем спирта) ставки акциза для этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, эффективная реализация принятых законодательных мер в сфере государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, направленных на ликвидацию нелегального алкогольного рынка, может обеспечить дополнительное поступление акцизов и иных налогов в консолидированный бюджет в размере не менее 100 млрд. рублей. Комитет считает, что создание различной сравнительной ценовой привлекательности алкоголя в той или иной алкогольной продукции экономически и социально нецелесообразно.

По экспертным оценкам, вклад от туриндустрии в ВВП при эффективной реализации принимаемых мер, в том числе в рамках государственной программы "Развитие культуры и туризма на 2013 - 2020 годы", может возрасти с 2-3% до 7% и соответственно доходы отрасли туризма возрастут до 500-700 млрд. руб., что может обеспечить поступление дополнительных доходов консолидированного бюджета не менее 80 млрд. руб.

Большую экономию бюджетных средств может дать наведение порядка при проведении госзакупок. В целом, по экспертным оценкам, эффективное введение Федеральной контрактной системы может дать экономию более 1 триллиона бюджетных средств.

Комитет считает, что в настоящее время налоговая система имеет выраженную фискальную направленность. По мнению Комитета, российская налоговая система должна учитывать национальную специфику экономики страны, способствовать достижению целей социально-экономического развития. В качестве приоритетов налоговой политики Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективы должны выступать:

снижение налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты;

содействие структурной перестройке экономики России, переходу ее на инновационный путь развития, внедрение новых достижений науки и техники;

содействие преодолению кризисных явлений в экономике страны, создание условий для устойчивого развития экономики Российской Федерации, ее субъектов, приоритетных отраслей и видов деятельности;

повышение качества жизни населения Российской Федерации, обеспечение соблюдения гражданских прав и свобод.

II.2. Расходы федерального бюджета

Структура расходов федерального бюджета в 2014-2016 годы по разделам классификации расходов бюджетов характеризуется следующими данными (см. таблицу 5).

Объем расходов федерального бюджета по сравнению с объемами утвержденными Законом N 216-ФЗ (без учета условно-утвержденных расходов) увеличены в 2014 году на 108 306,9 млн. рублей, в 2015 году на 132 533,0 млн. рублей. В 2016 году по сравнению с проектом 2015 года общий объем расходов увеличен на 595 100,0 млн. рублей.

Таблица 5

Структура расходов федерального бюджета

млрд. руб.
Показатели	2013 год	2014 год		2015	год	2016	год
	Ожидаемое исполнение	Проект	% к пред. году	Проект	% к пред. году	Проект	% к пред. году
1	2	3	4	5	6	7	8
ВСЕГО	13 387,3	13 960,1	103,7	15 361,5	107,3	16 392,2	104,0
в том числе:
Общегосударственные вопросы	920,8	1 031,0	111,1	1 040,5	100,9	1 047,4	100,7
Национальная оборона	2 098,4	2 489,4	160,8	3 026,9	121,6	3 378,0	111,6
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2 048,2	2 059,6	101,0	2 103,1	102,1	2 092,2	99,5
Национальная экономика	1 798,8	2 279,6	122,2	2 120,1	93,0	2 012,3	94,9
Жилищно-коммунальное хозяйство	154,3	117,6	75,8	104,1	88,5	66,7	64,1
Охрана окружающей среды	24,5	29,6	121,2	30,6	103,3	32,0	104,5
Образование	681,5	593,4	86,3	623,5	105,1	639,2	102,5
Культура, кинематография	98,7	96,0	97,3	95,3	99,3	97,4	102,2
Здравоохранение	515,0	470,7	87,9	412,3	87,6	421,4	102,2
Социальная политика	3 864,4	3 536,8	92,2	4 075,9	115,2	4 374,0	107,3
Физическая культура и спорт	62,0	78,9	126,4	100,7	127,7	98,8	98,1
Средства массовой информации	75,3	68,8	91,3	53,8	78,2	49,5	92,1
Обслуживание государственного и муниципального долга	408,4	452,5	110,8	503,7	111,3	568,6	112,9
Межбюджетные трансферты общего характера	637,0	656,4	103,1	687,0	104,7	695,2	101,2
Условно утвержденные расходы	-	-		384,0		819,6

Наибольший вес в общем объеме расходов федерального бюджета имеют бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств в сферах обеспечения обороноспособности и национальной безопасности, полностью отнесенных к ведению Российской Федерации, а также социальной политики (с учетом мер по обеспечению сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) и по разделу национальная экономика.

Причем расходы на обеспечение национальной обороны в 2014-2016 годах значительно увеличены. Так, по разделу "Национальная оборона" расходы федерального бюджета возрастают с 2489,4 млрд. рублей в 2014 году до 3378,0 млрд. рублей в 2016 году.

По разделу "Социальная политика" расходы федерального бюджета возрастают с 3 536,8 млрд. рублей в 2014 году до 4 374,0 млрд. рублей в 2016 году.

Не сокращаются расходы Федерального дорожного фонда, предусмотрено увеличение уставного капитала ОАО "РЖД" на развитие железнодорожной инфраструктуры Московского региона, расширение Транссиба и Байкало-Амурской железнодорожной магистралей, планируется создание высокоскоростной железной дороги "Москва-Казань", Центральной кольцевой автомобильной дороги (ЦКАД). Комитет позитивно оценивает проектировки федерального бюджета в части дорожного строительства.

В то же время Комитет считает, что требуется более активное участие со стороны федерального бюджета в финансировании инфраструктурных проектов, в первую очередь, объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры российских городов и иных населенных пунктов (кардинальное обновление с использованием современных материалов и инженерных решений коммуникаций (водопроводов, тепловых сетей и теплоэнергоцентралей и т.п.), строительство автомобильных дорог и железнодорожных путей сообщения, что придало бы стимул для технологического переоснащения бизнеса (машиностроение, строительный комплекс, новые материалы, технологии и компетенции), генерировало бы создание новых рабочих мест и мощный мультипликативный экономический эффект. Это способствовало бы развитию "транспортных коридоров" и "расшивке узких мест", особенно в районах морских портов, росту мультимодальных перевозок и межрегиональной торговли, а также общей территориальной связанности страны.

В 2014-2016 годах планируется существенный рост расходов на обслуживание государственного долга (см. таблицу 6), что является следствием покрытия дефицита бюджета за счет внутренних и внешних заимствований с помощью достаточно высокодоходных и краткосрочных ценных бумаг.

Таблица 6

Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного долга Российской Федерации

млн. рублей
	2013 год	2014 год	2015 год	2016 год
1	2	3	4	5
Раздел "Обслуживание государственного и муниципального долга" всего	408 446,8	452 530,3	503 745,9	568 558,8
в том числе:
Подраздел "Обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга"	318 635,1	354 000,0	392 297,1	445 170,3
Подраздел "Обслуживание государственного внешнего долга"	89 811,6	98 530,3	111 448,8	123 388,5

В результате расходы на обслуживание и погашение государственного долга становятся существенной нагрузкой на федеральный бюджет. Так, расходы на обслуживание госдолга в 2014 году больше, чем расходы федерального бюджета по разделам "Жилищно-коммунальное хозяйство", "Здравоохранение", "Охрана окружающей среды", "Культура, кинематография", "Физическая культура и спорт" и "Средства массовой информации".

В то же время по разделу "Национальная экономика" предусмотрено снижение бюджетных ассигнований в 2016 году на 103 млрд. рублей. (см. таблицу 7).

По отношению к объему ВВП доля расходов раздела "Национальная экономика" снижается и составляет в 2013 году - 2,8%, в 2014 году - 3,1%, в 2015 году - 2,7% и в 2016 году - 2,3%.

При этом снижаются расходы по подразделам:

"Топливно-энергетический комплекс" - в 2014 году на 9,4 млрд. руб., в 2015 году на 4.2 млрд. руб., в 2016 году на 200 млн. руб.;

"Сельское хозяйство и рыболовство" - в 2014 году на 32 млрд. руб., в 2015 году на 2,5 млрд. руб., в 2016 году на 200 млн. руб.;

"Водное хозяйство" - в 2014 году на 7,3 млрд. руб., в 2015 году на 3 млрд. руб.;

"Лесное хозяйство" - в 2014 году на 22 млрд. руб.;

"Транспорт" - в 2014 году на 19 млрд. руб., в 2016 году на 8 млрд. руб.;

"Прикладные научные исследования в области национальной экономики" - в 2014 году на 2,9 млрд. руб., в 2015 году на 4 млрд. руб., в 2016 году на 85 млрд. руб.

Раздел "Жилищно-коммунальное хозяйство" снижается в 2014 году на 37 млрд. руб., в 2015 году на 13,6 млрд. руб., а в 2016 году на 38 млрд. руб.

Комитет считает, что в условиях, когда потенциал по сокращению расходов и росту доходов ограничен, задача повышения эффективности бюджетных расходов остается особенно актуальной на ближайшие три года.

Таблица 7

Расходы по разделу "Национальная экономика"

млн. рублей
Наименование	2013 год	2014 год проект	2015 год проект	2016 год проект	К 2013 году %
1	2	3	4	5	6
Раздел "Национальная экономика", всего	1 864 777,6	2 036 601,6	2 120 712,2	2 017 057,4	108%
в том числе:
Подраздел "Общеэкономические вопросы"	20 733,9	109 480,8	83 905,1	18 767,2	90,5%
Подраздел "Топливно-энергетический комплекс"	17 655,1	8 245,9	3 974,2	3 698,6	20,9%
Подраздел "Исследование и использование космического пространства"	32 947,5	28 071,9	33 253,4	161 134,9	489%
Подраздел "Воспроизводство минерально-сырьевой базы"	34 662,8	39 979,4	40 362,0	40 568,0	117%
Подраздел "Сельское хозяйство и рыболовство"	191 689,9	159 036,8	156 494,1	156 295,7	82%
Подраздел "Водное хозяйство"	24 483,2	17 188,1	14 221,8	16 849,7	68%
Подраздел "Лесное хозяйство"	29 288,9	7 166,7	7 189,2	7 828,2	26%
Подраздел "Транспорт"	273956,8	254267,2	277750,3	269920,1	98%
Подраздел "Дорожное хозяйство (дорожные фонды)"	512 226,0	498 000,1	498 000,1	539 458,7	107%
Подраздел "Связь и информатика	43 681,9	36 130,9	29 628,3	31002,9	80%
Подраздел "Прикладные научные исследования в области национальной экономики"	269 949,4	267 029,3	263 182,7	178 281,1	66%
Подраздел "Другие вопросы в области национальной экономики"	413502,3	601056,9	650492,1	575465,6	139%

Чрезвычайно важным становится выстраивание системы приоритетов расходования бюджетных средств. По мнению Комитета, предложенную в проекте федерального бюджета систему приоритетов нельзя назвать оптимальной в условиях сложившейся ситуации в отечественной экономике.

С одной стороны, приоритетное финансирование социальной сферы можно только приветствовать. Сохранение социальных обязательств повышает уверенность населения в завтрашнем дне, в некоторой степени стимулирует потребительский спрос. К числу безусловных достоинств проекта федерального бюджета следует отнести значительный рост ассигнований на пенсионное обеспечение российских граждан. Межбюджетные трансферты Пенсионному фонду Российской Федерации предусмотрены в 2014 году в сумме 2 448 180,9 млн. рублей, в 2015 году - 2 924 054,7 млн. рублей, в 2016 году - 3 187 933,0 млн. рублей. Повышение доходов малообеспеченных слоёв населения позволит обеспечить спрос на продовольствие и другие сравнительно недорогие потребительские товары российского производства.

Однако с точки зрения среднесрочных и долгосрочных приоритетов развития, политика приоритетного финансирования за счет сокращения инвестиций может иметь и ряд негативных последствий.

Совершенно очевидно, что важнейшим направлением в преодолении зависимости бюджетной системы от экспорта сырья должно стать стимулирование положительных структурных изменений в российской экономике. Приоритетом бюджетной политики в 2014 - 2016 годах в сфере экономики должна стать финансовая поддержка экономических преобразований, направленных на формирование новой модели экономического роста.

В то же время, федеральный бюджет на 2014-2016 годы, несмотря на указания Президента Российской Федерации В.В. Путина сделать его бюджетом развития, напротив, сокращает расходы на группы отраслей, которые могли бы стать "локомотивами" роста экономики.

Главным "локомотивом" роста в современном мире является "экономика знаний" (наука, образование, информационные и биотехнологии, здравоохранение), которая являются катализатором развития всех других отраслей. В бюджетной системе доля расходов на образование в ВВП сокращается с 4,3 до 4,1%, а здравоохранения - с 3,7 до 3,3%. На здравоохранение федеральный бюджет в 2013 году направляет 515 млрд. руб., а в 2016 г. - 421 млрд. руб. В целом на программу развития здравоохранения в 2013 году выделено 413 млрд. руб., а в 2016 году - 238 млрд. руб.

В 2014 году расходы по подразделу "Фундаментальные исследования" раздела "Общегосударственные расходы" снижаются на 4,4 млрд. руб., а расходы по разделу "Образование" в 2015 году на 94 млрд. руб.

По оценке Минэкономразвития, расходы на НИОКР будут снижаться относительно ВВП с 1,1% ВВП в 2014 году до 1,08% ВВП в 2015-2016 годах (см. таблицу 8). В Швеции, Южной Корее, Японии, Дании, Швейцарии расходы на НИОКР составляют более 3% ВВП, а в США - 2,8% ВВП.

Таблица 8

Параметры развития научно-технической и инновационной сферы

Показатели	2013 г. оценка	прогноз
		2014 г.	2015 г.	2016 г.
Внутренние затраты на научные исследования и разработки, всего, млрд. рублей	761	804	862	938
в % ВВП	1,12	1,10	1,08	1,08
в том числе:
государственный сектор, млрд. рублей	472	499	532	576
в % ВВП	0,70	0,68	0,67	0,66
частный сектор, млрд. рублей	282	304	330	362
в % ВВП	0,42	0,41	0,41	0,42

Таким образом что рост "экономики знаний" в России замедлится, а ведь эта сфера создает в России только 15% ВВП в сравнении с 35% - в странах Западной Европы и 45% - в США.

Не лучшим образом обстоит дело и с вложениями в инновации и высокотехнологические отрасли. Так, на программу "Экономическое развитие и инновационная экономика" расходы бюджета сокращаются с 122 млрд. руб. в 2013 году до 114 млрд. руб. в 2016 году, на развитие авиационной промышленности - с 58 млрд. руб. в 2014 году до 55 млрд. руб. в 2016 году, на судостроение - с 26 млрд. руб. до 19 млрд. руб. в 2016 году, на информационное общество - с 130 в 2013 году до 91 млрд. руб. в 2016 году.

В то же время, недооценка инноваций и инвестиций как факторов экономического роста и реальной диверсификации экономики привела и будет продолжать приводить к сохранению сырьевой направленности российской экономики, ее отставанию от конкурентоспособных экономик западных стран.

Это позволяет сделать вывод, что основные цели социально-экономического развития Российской Федерации, связанные с переходом на инновационный тип развития, изменением структуры национальной экономики, закрепленные в стратегических документах и бюджетных посланиях Президента Российской Федерации и декларируемые начиная с 2009 года, не реализуются в полном объеме, а результативность расходов федерального бюджета на эти цели остается низкой.

Комитет считает, что расходы федерального бюджета на науку, инновации, образование, национальную экономику не должны снижаться по отношению к 2013 году ни в номинальном, ни в реальном выражении. Размер расходов федерального бюджета должны определяться на основе их приоритетности с учетом стратегических целей и задач социально-экономического развития страны на период до 2020 года, установленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

Необходимо также отметить, что доля расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации в общей сумме расходов федерального бюджета сокращается с 57,8% в 2013 года (оценка по федеральному закону от 03.12.2012 N 216-ФЗ) до 54,9% в 2016 году в соответствии с представленным законопроектом, хотя в Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014-2016 годах" и Государственной программе Российской Федерации "Управление государственными финансами" ставится задача расширения сферы программно-целевого управления и роста программных расходов федерального бюджета. Такой подход к формированию расходов федерального бюджета не обеспечивает условий для повышения их результативности и свидетельствует о низком качестве обоснования расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации.

В 2014-2016 годах сохраняется сложившаяся традиция концентрации ресурсов бюджетной системы на федеральном уровне. Анализ прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации показывает, что с учетом средств, аккумулируемых в федеральном бюджете и государственных внебюджетных фондах Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов), на федеральном уровне централизуется 71,2% в 2014 году, 71,1% в 2015 году и 70,8% в 2016 году доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов). В то же время как доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных фондов обязательного медицинского страхования без учета межбюджетных трансфертов прогнозируется на уровне 36,4%, 36,2% и 36,3% соответственно. Это во многом предопределяет большой удельный вес межбюджетных трансфертов в составе расходов федерального бюджета.

В 2014-2016 годах сложная ситуация складывается с исполнением консолидированных бюджетов. Ухудшение ситуации в экономике в 2013 году сильно ударило по регионам. Согласно данным ФНС России, за период с 1 декабря 2013 года по 1 августа 2013 года произошло резкое сокращение числа индивидуальных предпринимателей на 422,2 тыс. человек (10,5%).

Вследствие этого в 2013 году возрос дефицит региональных бюджетов до 460 млрд. руб. (см. таблицу 9). В результате 63 региона были вынуждены наращивать долги, которые увеличились до 351 млрд. руб. (на 16%). Долг муниципалитетов увеличился на 14%. В результате количество регионов, консолидированные бюджеты которых дефицитны, увеличилось с 57 до 67.

Таблица 9

Прогноз основных параметров консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014-2016 годах

млрд. рублей
показатель	2013	2014	Темпы роста за год %	2015	Темпы роста за год %	2016	Темпы роста за год %
доходы, всего	8 209,3	8 892,7	108,3	9 570,8	107,6	10 383,0	108,5
%% ВВП	12,1	12,1		12,0		12,0
в том числе:
налоговые и неналоговые доходы	6 815,8	7 531,7	110,5	8 183,1	108,6	9 029,2	110,3
%% ВВП	10,1	10,3		10,3		10,4
межбюджетные трансферты	1 393,5	1 360,9	97,7	1 387,7	102,0	1 353,9	97,6
%% ВВП	2,1	1,9		1,7		1,6
расходы, всего	8 669,4	9 115,2	105,1	9 766,6	107,1	10 483,8	107,3
%% ВВП	12,8	12,4		12,3		12,1
дефицит	-460,1	-222,5	48,4	-195,8	88,0	-100,8	51,5
%% ВВП	-0,7	-0,3		-0,2		-0,1

В настоящее время реальный баланс между доходами и расходами в территориальных бюджетах обеспечивается не за счет роста налоговых доходов, адекватных росту расходов, в том числе передаваемых с федерального уровня, а в основном за счет оказания финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета. В то же время в федеральном бюджете сокращаются межбюджетные трансферты в 2014 году на 32,6 млрд. рублей, а в 2016 году на 33,8 млрд. рублей.

Вызывает обеспокоенность и тот факт, что существуют значительные риски финансового обеспечения Указов Президента Российской Федерации на уровне субъектов Российской Федерации.

По мнению Комитета, баланса между доходами и расходами бюджетов всех уровней необходимо добиваться прежде всего путем построения оптимальной системы распределения налоговых доходов между разными уровнями власти. Следует отметить, что в последние годы пересмотр разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы происходит практически ежегодно, что снижает предсказуемость основных параметров бюджетной системы для региональных и местных властей и негативно сказывается на качестве управления государственными и муниципальными финансами.

Исходя из вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству отмечает:

Законопроект N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов" в целом соответствует требованиям положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, задачам Бюджетного послания Президента Российской Федерации от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014-2016 годах", обеспечивает реализацию мер, содержащихся в указах Президента Российской Федерации от 07.05.2012.

В то же время бюджетная политика на 2013-2015 годы не в полной мере соответствует долгосрочным целям социально-экономического развития Российской Федерации и Бюджетному посланию Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах в части обеспечения приоритетности и увеличения объемов расходов, направленных на развитие.

С учетом вышеизложенного Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", с учетом высказанных выше замечаний и предложений.

Председатель Комитета

И.Н. Руденский