Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", внесенный Правительством Российской Федерации, и в части вопросов ведения Комитета отмечает следующее.

Проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - законопроект N 348499-6), основан на положениях Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах (далее - Бюджетное послание) и направлен на обеспечение устойчивости и сбалансированности бюджетной системы.

В последние годы устойчивость федерального бюджета несколько снизилась за счет роста доли нефтегазовых доходов, с одной стороны, и увеличения "длящихся" социальных обязательств - с другой.

В этих условиях на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, проведение социально-экономических преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности всех участников экономических отношений, достижение измеримых, общественно значимых результатов, наиболее важные из которых установлены указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года NN 596-606 (далее - Указы от 7 мая 2012 года).

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), впервые проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов формируется в функциональной и в программной классификации расходов на основе утвержденных Правительством Российской Федерации в 2012-2013 годах 39 государственных программ Российской Федерации (далее - государственные программы)*. При этом эффективность "программного" бюджета зависит от качества государственных программ и механизмов контроля за их реализацией. Таким образом, государственные программы Российской Федерации должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что определение в рамках разрабатываемой в настоящее время долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года предельных расходов по государственным программам Российской Федерации позволит реализовать (в рамках объективно обусловленных бюджетных ограничений) приоритеты государственной политики, создать стимулы и расширить возможности для ответственных исполнителей указанных программ по выявлению резервов и приоритетов государственной политики в сфере реализации государственных программ с целью достижения наилучших результатов использования финансовых ресурсов.

После утверждения федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов государственные программы Российской Федерации будут уточнены с учетом утвержденных законом предельных расходов.

При этом государственные программы Российской Федерации будут сформированы в одном "базовом" варианте, учитывающем долгосрочный прогноз основных характеристик федерального бюджета на период действия указанных программ, и обеспечивающем достижение целевых параметров (индикаторов).

Согласно решению Совета Государственной Думы от 7 октября 2013 года и в соответствии со статьей 195 Бюджетного кодекса Комитет определен профильным комитетом Государственной Думы, ответственным за рассмотрение Государственной программы "Энергоэффективность и развитие энергетики" (далее - ГП), включенной в перечень государственных программ, рассматриваемых в рамках законопроекта N 348499-6.

Государственная программа Российской Федерации "Энергоэффективность и развитие энергетики" утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. N 512-р**. Ответственный исполнитель государственной программы - Минэнерго России, участник - Минпромторг России.

В сфере реализации настоящей ГП не применяются федеральные целевые программы и ведомственные целевые программы.

Целью государственной программы является надежное обеспечение страны топливно-энергетическими ресурсами, повышение эффективности их использования и снижение антропогенного воздействия топливно-энергетического комплекса (далее - ТЭК) на окружающую среду.

Реализация планов развития российского ТЭК предполагает активные действия по осуществлению мер, направленных на практическое энергосбережение и повышение энергоэффективности. Страна осуществляет постепенное увеличение вложений в энергоэффективное оборудование, технологии и организационные решения, как в секторе домашних хозяйств, так и в промышленности и энергетике. Выполнение Энергетической стратегии страны будет происходить с учетом новых тенденций в мире, особенно в отношении повышения энергоэффективности.

Особая важность проблемы повышения энергоэффективности для экономики России обусловлена весьма высокой удельной энергоемкостью экономики по сравнению, как с развитыми, так и с развивающимися странами (см. таблица N 1).

Таблица N 1

Энергоемкость ВВП отдельных стран/регионов в 2000 и 2009 гг.

Энергоемкость ВВП, т н. э./тыс. долл. (2000 г. по ППС)
Страна/регион	2000 год	2009 год
Мир	0,219	0,189
Китай	0,220	0,185
Россия	0,620	0,423
США	0,230	0,190
ЕС	0,159	0,138

Источник - МЭА.

Отставание России по данному показателю вызвано наличием значительного объема устаревшего энергетического оборудования и технологий, недостаточными стимулами к энергосбережению на практике, большой протяженностью транспортных потоков энергоресурсов. На фоне усиления глобальной конкуренции (в частности по эффективности производства) решение задачи по укреплению статуса России как мировой энергетической державы требует кардинального роста энергоэффективности использования ресурсов.

Существенное повышение уровня энергетической эффективности может быть обеспечено только за счет использования программно-целевых инструментов, поскольку, во-первых, затрагивает все отрасли экономики и социальную сферу, всех производителей и потребителей энергетических ресурсов; во-вторых, требует государственного регулирования и высокой степени координации действий не только федеральных органов исполнительной власти, но и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан.

Цель государственной политики в области повышения энергоэффективности - снижение энергоемкости ВВП на 40% к 2020 году по сравнению с 2007 годом (из них 13,5 % - за счет мероприятий, предусмотренных в рамках рассматриваемой ГП). Достижение указанной и иных целей ГП обеспечивается решением следующих задач государственной программы:

развитие энергосбережения и повышение энергоэффективности;

совершенствование технологии добычи, транспортировки и повышение глубины переработки углеводородного сырья;

развитие использования возобновляемых источников энергии и повышение экологической эффективности энергетики;

содействие инновационному развитию ТЭК.

Основные индикаторы (показатели) достижения цели и решения задач ГП представлены в таблице N 2.

Таблица N 2

Индикаторы (показатель)	2013 год	2014 год	2015 год	2016 год	2020 год
1	2	3	4	5	6
Снижение энергоемкости ВВП за счет реализации программных мероприятий (к 2007 году), (процент)	5,0	6,2	7,4	8,6	13,5
Потери электроэнергии в электрических сетях, от общего отпуска (процент)	11,6	11,2	10,8	10,4	8,8
Глубина переработки нефти, (процент)	75	77	80	78	85
Доля объема экспорта сжиженного природного газа в общем объеме экспорта газа, (процент)	4,9	4,9	5,0	6,0	10,2
Количество реализуемых рабочих проектов ликвидации шахт (108 рабочих проектов) (единиц)	11	5	35	44	-
Доля производства электрической энергии генерирующими объектами, функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии, в совокупном объеме производства электрической энергии (без учета гидроэлектростанций установленной мощностью свыше 25 МВт) (процент)	1,1	1,3	1,5	1,7	2,5
Доля субъектов государственной информационной системы (ГИС) ТЭК, поставляющих информацию в ГИС ТЭК (процент)	0	5	20	40	100

Состав и структура подпрограмм, включенных в государственную программу, имеют четкую отраслевую направленность и обусловлены стратегическими инициативами развития ТЭК России, определенными Энергетической стратегией России на период до 2030 года (ЭС-2030). К числу важнейших стратегических инициатив относятся:

- формирование нефтегазовых комплексов в восточных регионах страны;

- освоение углеводородного потенциала континентального шельфа арктических морей и северных территорий России;

- развитие и территориальная диверсификация энергетической инфраструктуры;

- развитие нетопливной энергетики;

- развитие энергосбережения.

Структура государственной программы включает в себя 7 подпрограмм:

1. Энергосбережение и повышение энергетической эффективности.

2. Развитие и модернизация электроэнергетики.

3. Развитие нефтяной отрасли.

4. Развитие газовой отрасли.

5. Реструктуризация и развитие угольной промышленности.

6. Развитие использования возобновляемых источников энергии.

7. Обеспечение реализации государственной программы.

Предельные объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2014-2016 годы одобрены решением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 г. "О проекте основных направлений бюджетной политики и основных характеристиках федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

Предельные объемы бюджетных ассигнований Минэнерго России учитывают следующие бюджетные ассигнования, предусмотренные в базовом варианте на реализацию рассматриваемой ГП:

- на предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности предусматривается в 2014 году - 5 200,5 млн. рублей, в 2015 году - 5 582,0 млн. рублей, в 2016 году - 6 069,0 млн. рублей;

- на предоставление из федерального бюджета субсидий в порядке компенсации стоимости технологического присоединения генерирующих объектов с установленной генерирующей мощностью не более 25 МВт, признанных квалифицированными объектами, функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии, юридическим лицам, которым такие объекты принадлежат на праве собственности или на ином законном основании, в 2014-2015 годах по 95,0 млн. рублей ежегодно.

В соответствии с пунктом 4 статьи 23 Федерального закона от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" в предельных объемах расходов федерального бюджета учтены объемы финансирования расходного обязательства Российской Федерации по предоставлению бесплатного пайкового угля для бытовых нужд отдельным категориям граждан на 2014-2016 годы в сумме 1054,4 млн. рублей ежегодно.

Кроме того, предусмотрены бюджетные ассигнования:

- на предоставление межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков в 2014 году в сумме 2 521,0 млн. рублей;

- на дополнительное пенсионное обеспечение (негосударственные пенсии) работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), подразделений военизированных аварийно-спасательных частей и шахтостроительных организаций в 2014-2015 годах в размере 200,0 млн. рублей ежегодно;

- на предоставление в 2014-2015 годах субсидий бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), связанных с реструктуризацией угольной отрасли в 2014 году в сумме 201,9 млн. рублей, в 2015 году - 207,5 млн. рублей.

Субсидии иным бюджетным учреждениям, подведомственным Минэнерго России, на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных работ предусмотрены в 2014 году в сумме 514,7 млн. рублей.

В 2015-2016 годах не предусмотрено финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственным контрактам, не включенным в федеральные целевые программы. Кроме того, с 2015 года не предусмотрены субсидии на возмещение расходов по содержанию специальных объектов в связи с тем, что по данному направлению необходимо принятие системного решения по управлению единым комплексом специальных объектов.

Предельные объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов Минпромторга России учитывают, в том числе бюджетные ассигнования, предусмотренные в базовом варианте на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в рамках реализации рассматриваемой ГП в 2014-2016 годах в сумме 22,7 млн. рублей ежегодно.

Расходы федерального бюджета в 2013 - 2016 годах на государственную программу Российской Федерации "Энергоэффективность и развитие энергетики" представлены в таблице N 3.

Таблица N 3

Расходы федерального бюджета в 2013 - 2016 годах в целях обеспечения реализации государственной программы Российской Федерации "Энергоэффективность и развитие энергетики" (Код ГП - 30)

млн. рублей
Наименование	2013 год (Закон N 216-ФЗ)	2014 год				2015 год				2016 год
		Паспорт ГП	Проект	Отклонение от Паспорта	Изменение к предыдущему году %	Паспорт ГП	Проект	Отклонение от Паспорта	Изменение к предыдущему году %	Паспорт ГП	Проект	Отклонение от Паспорта	Изменение к предыдущему году %
1	2	3	4	5=4-3	6 = 4/2 х 100	7	8	9=8-7	10 = 8/4 х 100	11	12	13=12-11	14 = 12/8 х 100
Всего:	17 315,2	11 937,0	13 992,2	2 055,2	80,8	8 891,7	11 938,1	3 046,4	85,3	8 940,7	10 674,0	1 733,3	89,4
в том числе:
Подпрограмма 1. "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности"	7 077,6	6 348,0	6 295,8	-52,2	89,0	6 213,9	6 607,0	393,1	104,9	6 693,9	7 077,7	383,8	107,1
Подпрограмма 2. "Развитие и модернизация электроэнергетики"	500,0	0,0	1 500,0	1 500,0	300,0	0,0	1 000,0	1 000,0	66,7	0,0	500,0	500,0	50,0
Подпрограмма 3. "Развитие нефтяной отрасли"	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Подпрограмма 4. "Развитие газовой отрасли"	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Подпрограмма 5. "Реструктуризация и развитие угольной промышленности"	7 655,1	4 030,9	3 836,8	-194,1	50,1	1 509,9	1 447,2	-62,7	37,7	1 109,9	1 454,4	344,5	100,5
Подпрограмма 6. "Развитие использования возобновляемых источников энергии"	100,0	100,0	95,0	-5,0	95,0	100,0	95,0	-5,0	100,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Подпрограмма 7. "Обеспечение реализации государственной программы"	1 982,5	1 458,1	2 264,6	806,5	114,2	1 067,9	2 788,9	1 721,0	123,2	1 136,9	1 641,9	505,0	58,9

В законопроекте N 348499-6 предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию рассматриваемой государственной программы в 2014 году - 13 992,2 млн. рублей, в 2015 году - 11 938,1 млн. рублей и в 2016 году - 10 674,0 млн. рублей.

Предусмотренные в законопроекте N 348499-6 объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в Паспорте ГП увеличены в 2014 году на 2 055,2 млн. рублей, в 2015 году - на 3 046,5 млн. рублей, в 2016 году - на 1 733,3 млн. рублей.

Наиболее существенное увеличение произошло в отношении расходов подпрограммы "Обеспечение реализации государственной программы" в части прикладных научных исследований в области энергетики, в том числе увеличение расходов на субсидии научному учреждению (ФГБУ "РЭА").

В 2016 году таким фактором является выделение бюджетных ассигнований на субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) и предоставление дополнительного пенсионного обеспечения отдельным категориям граждан в рамках реструктуризации угольной промышленности.

Кроме того, рост расходов по подпрограмме "Развитие и модернизация электроэнергетики" обусловлен увеличением бюджетных ассигнований, направляемых на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике в 2014-2016 годах.

Расходы на реализацию государственной программы в 2014 году относительного уровня 2013 года снизятся на 3 323,0 млн. рублей, в 2015 году по отношению к уровню 2014 года - на 2 054,0 млн. рублей, в 2016 году по отношению к уровню 2015 года - на 1 264,1 млн. рублей. Динамика расходов обусловлена в 2014 году предоставлением в рамках государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы бюджетных ассигнований на технические работы по ликвидации организаций угольной промышленности и сокращением расходов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков в соответствии с паспортом государственной программы, а в 2015 году - с завершением финансирования реализации таких программ. В 2016 году сложившееся изменение обусловлено сокращением расходов на прикладные научные исследования в области энергетики, в том числе на субсидии научному учреждению (ФГБУ "РЭА").

Комитет поддерживает включение важнейших отраслей энергетики в единую государственную программу "Энергоэффективность и развитие энергетики" на период с 2013 года по 2020 год, которая позволяет определить вектор развития российской энергетики на долгосрочную перспективу и приоритет важнейших направлений финансирования расходов, оценить предстоящие расходы для решения поставленных задач. Заслуживает одобрения выбор перечня основных индикаторов (показателей) программы.

Комитет в целом поддерживает предлагаемое финансирование рассматриваемой ГП в рамках законопроекта N 348499-6, в тоже время считает необходимым высказать свою позицию по некоторым вопросам.

1. В рамках подпрограммы N 5 "Реструктуризация и развитие угольной промышленности", входящей в рассматриваемую ГП, предусматривается выполнение государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ), в том числе подготовка предложений по обеспечению бесплатным пайковым углем льготных категорий граждан и подготовка предложений по дополнительному пенсионному обеспечению (негосударственные пенсии) при увольнении работников организаций угольной промышленности. Согласно прогнозу сводных показателей государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) на период реализации государственной программы, представленному в Таблице 5, прилагаемой к ГП, в 2013 году для обеспечения бесплатным пайковым углем 44093 лиц предусмотрено 59955,00 тыс. рублей, в 2014 году - на 42065 лиц предусмотрено соответственно 71361,00 тыс. рублей. По дополнительному пенсионному обеспечению на 2200 лиц в 2013 и 2014 году предусмотрено 20782,00 тыс. рублей.

Следует отметить, что на рассмотрении в первом чтении в Государственной Думе находится законопроект N 14413-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" (далее - законопроект N 14413-6), повторно внесенный 8 февраля 2013 года депутатами Государственной Думы З.М. Степановой, А.В. Каминским, В.П. Водолацким, Законодательным Собранием Ростовской области, предусматривающий расширение круга лиц, нуждающихся в вышеназванной социальной поддержке.

Комитет поддерживает законопроект N 14413-6 и считает необходимым предусмотреть в дальнейшем при его принятии увеличение финансирования для предоставления указанных мер социальной поддержки за счет средств федерального бюджета в пределах общего объема средств, предусмотренных на финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности. Согласно финансово-экономическому обоснованию к проекту в 2014 году потребуется для обеспечения пайковым углем 9 959 лица - 232,6 млн. рублей и для предоставления дополнительного пенсионного обеспечения 33 901 лицам - 542,4 млн. рублей.

2. В рамках подпрограммы N 7 "Обеспечение реализации государственной программы" предусмотрены мероприятия по созданию государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса (далее ГИС ТЭК), необходимой для обеспечения сбора, аналитической обработки, межведомственного обмена и представления достоверной, полной, оперативной информации о состоянии дел в ТЭК России.

Комитет обращает внимание, что в 2013 году Счетной палатой Российской Федерации была проведена проверка деятельности федеральных органов исполнительной власти и организаций, направленная на реализацию Федерального закона от 3 декабря 2011 г. N 382-ФЗ "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса", отчет о которой был направлен в Государственную Думу.

Комитет поддерживает предложения Счетной палаты Российской Федерации по совершенствованию организации управления реализацией мероприятий, направленных на создание ГИС ТЭК, в части дополнения указанной подпрограммы ГП ключевыми показателями (индикаторами), характеризующими возможность достижения целей и решения задач, предусмотренных Федеральным законом "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса". Необходимо установить конкретные сроки реализации ГИС ТЭК, ответственных должностных лиц и детализировать мероприятия по видам работ и стоимости.

Анализ законопроекта позволяет сделать выводы, что концептуально проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" в части вопросов ведения Комитета соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации и принципам, сформулированным в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах.

Председатель Комитета

И.Д. Грачёв

------------------------------

* С 1 сентября 2013 г. согласно Указу Президента Российской Федерации от 25 июля 2013 г. N 645 упразднена ФСФР, в связи с этим государственная программа "Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного Финансового центра" также упраздняется

** Текст государственной программы размещен на портале государственных программ Российской Федерации в информационно-коммуникационной сети "Интернет" (http://www.gosprogrammy.gov.ru/Main/ClientBin /Passports/30.pdf).