Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству
по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов

Досье на проект федерального закона

На основании анализа Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее по тексту - Прогноз), документов, представленных Правительством Российской Федерации, заключений комитетов Государственной Думы, Счетной палаты Российской Федерации и научных организаций, Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству (далее по тексту - Комитет) отмечает следующее:

I. Ожидаемые итоги развития российской экономики в 2013 году

Макроэкономическая ситуация в 2013 году характеризуется постепенным замедлением темпов роста. Индекс физического объема ВВП в I квартале составил 101,6%, во II квартале 101,2%, и по итогам I полугодия 2013 года составил 101,4% относительно соответствующих периодов 2012 года. Стагнация российской экономики в январе-августе 2013 год определяется одновременным влиянием внешних и внутренних факторов. Тенденции мирового рынка действующие со второй половины 2012 года усилили снижение стоимостных и физических объемов экспорта и обусловили низкую динамику развития добывающего сектора экономики и сопряженных производств по переработке минерально-сырьевых ресурсов.

Вклад добычи полезных ископаемых в ВВП в I полугодии 2013 года был на 0,9 п.п. ниже аналогичного показателя 2012 года. Ослабление спроса со стороны производств по добыче полезных ископаемых, которые формируют более 1/10 валовой добавленной стоимости, почти 23% инвестиций в основной капитал и прибыли предприятий и организаций в целом по экономике негативно отразилось на динамике обрабатывающих производств и услуг транспорта. С мая 2013 года фиксировались отрицательные темпы роста обрабатывающего производства в годовом выражении (99,8% к соответствующему периоду 2012 года), индекс промышленного производства в III квартале 2013 года составил 99,9%.

Ситуация осложнялась длительной тенденцией роста издержек производства, связанной с тарифной политикой инфраструктурных монополий и опережающим ростом заработной платы. Снижение финансовых результатов деятельности предприятий и организаций ограничило возможности корректировки ценовой политики в целях поддержки конкурентоспособности, а также финансирования инвестиций в основной капитал. За январь-август 2013 года снижение инвестиций в основной капитал составило 1,3% по сравнению с соответствующим периодом 2012 года.

Инвестиции в добычу полезных ископаемых в I полугодии 2013 года сократились на 7,9%, а в добычу топливно-энергетических полезных ископаемых - на 11,5% относительно аналогичного периода 2012 года. Динамика промышленного производства и розничного товарооборота существенно отставали от темпов роста импорта.

Сложная ситуация складывается на потребительском рынке. Замедление темпов роста оборота розничной торговли в годовом выражении наблюдается со второй половины 2012 года. В августе 2013 года индекс оборота розничной торговли к уровню предыдущего года составил 104,0%, в том числе по продовольственным товарам - 103,7%, а по непродовольственным - на 104,0%.

В августе 2013 года прирост реальных доходов населения в годовом выражении составил 2,1% против 9,3% в 2012 году, а реальной заработной платы, соответственно, 5,9% против 6,0%.

Сложившаяся ситуация обусловила необходимость уточнения основных параметров развития российской экономики до конца 2013 года. Темп роста ВВП в 2013 году был понижен до 101,8% (против 102,4% в сценарных условиях), инвестиций в основной капитал - до 102,5% против 104,6%. При этом были повышены темпы роста оборота розничной торговли и реальных доходов населения.

На основе динамики первого полугодия пересмотрены оценки экспорта и импорта в сторону понижения. Индекс промышленного производства в 2013 году ожидается на уровне 100,7%, что на 1,3 п.п. ниже оценки, принятой в сценарных условиях.

В соответствии с оценками Правительства РФ во II полугодии 2013 года следует ожидать некоторого ускорения динамики основных макропоказателей. Оценки социальных параметров развития до конца 2013 года достаточно оптимистичны. Ситуация на рынка труда стабилизируется: численность безработных сохранится на минимальном за последнее десятилетие показателе в 4,1 млн. чел., или 5,7% от общей численности экономически активного населения. Динамика реальных доходов населения во второй половине года несколько замедлится, но, по оценке темп роста в 2013 года достигнет 103,3% и сохранится на следующие три года. Темп роста реальной заработной платы, при условии ускорения во второй половине года, по оценке, на 0,7 п.п. превысит показатель 2012 года и составит 106,2% (таблица 1).

Таблица 1

Основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год
(в % к соответствующему периоду предыдущего года)

Показатели	2013 год
	прогноз	оценка
Индекс потребительских цен (декабрь к декабрю)	5-6	6,7
ВВП	3,7	1,8
Производство продукции промышленности	3,7	0,7
Производство продукции сельского хозяйства	6,4	7,0
Инвестиции в основной капитал	7,2	2,5
Реальные располагаемые денежные доходы населения	3,7	3,4
Реальная заработная плата	3,7	6,2
Оборот розничной торговли	5,4	4,2
Экспорт товаров, млрд. долл. США	500,1	511
Импорт товаров, млрд. долл. США	375,4	344
Цена нефти марки "Urals" (долл. за баррель)	97	107

Ускорение темпов роста во втором полугодии 2013 года базируется на предположении о расширении внутреннего потребительского и инвестиционного спроса. Потребительский спрос будет поддерживаться ускорением темпов роста заработной платы и тенденцией к ослаблению темпов инфляции. Однако следует учитывать , что во второй половине 2013 года произошло повышение регулируемых цен и тарифов на услуги населению, с июня 2013 года ускорился рост цен производителей промышленных товаров, а с ослаблением рубля повысились цены на импортные товары.

Среди негативных факторов замедления роста производства и, как следствие, производительности труда является дальнейшее повышение износа основных фондов. Так, на начало 2012 года уровень износа основных фондов по экономике в целом увеличился до 47,9% (на начало 2011 года - 47,1%). В 2013 году фактор изношенности и отсутствия необходимого оборудования приобрел существенное влияние на ограничение роста производства. Вместе с тем более острой проблемой ограничения роста производства становится проблема недостатка квалифицированного персонала.

Комитет отмечает, что в последние годы Правительством Российской Федерации сделано многое для совершенствования прогнозирования и внедрения в практику государственного управления среднесрочного и долгосрочного планирования: улучшены методики расчета прогнозных показателей, прогнозирование строится на разработке разных вариантов сценария социально-экономического развития страны.

В то же время, анализ соответствия проектируемых и ожидаемых оценок основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации в 2013 году показывает, что по ряду макроэкономических показателей наблюдаются существенные отклонения прогнозируемых оценок от ожидаемых (см. таблицу 1). Комитет считает, что это свидетельствуют о недостаточной степени надежности разрабатываемых прогнозов и оказывают негативное влияние на качество финансового планирования и бюджетирования.

Более того, проведенный Счетной палатой Российской Федерации сопоставительный анализ Прогноза развития экономики страны на период до 2016 года и Концепции на период до 2020 года подтвердил наличие имеющихся проблем при прогнозировании, так как предлагаемый Прогноз не обеспечивает достижения целевых экономических индикаторов, предусмотренных в Концепции.

В этих условиях большое значение приобретает скорейшее принятие проекта федерального закона "О государственном стратегическом планировании", который в настоящее время готовится к рассмотрению во втором чтении.

Комитет считает, что принятие законопроекта позволит создать правовую основу для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

II. Параметры Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов

Правительством РФ определены основные приоритеты экономической политики в прогнозный период:

повышение устойчивости национальной финансовой системы, переход к бюджетному правилу и снижение инфляции;

улучшение инвестиционного климата, развитие конкуренции и снижение административного давления на бизнес;

социальное развитие и инвестиции в человеческий капитал;

модернизация оборонного комплекса и вооруженных сил;

инновационное развитие и поддержка высокотехнологичных секторов экономики;

диверсификация экономики, развитие инфраструктуры;

сбалансированное региональное развитие;

становление Таможенного союза и адаптация национальной экономики к требованиям ВТО.

Необходимо отметить, что на первое место среди основных приоритетов экономической политики в прогнозный период поставлено "повышение устойчивости национальной финансовой системы, переход к бюджетному правилу и снижение инфляции". Задачи инновационного развития, поддержка высокотехнологичных секторов экономики, диверсификация экономики, развитие инфраструктуры носят по сути подчиненный характер по отношению к бюджетному правилу.

Как следствие подобного выбора приоритетов экономической политики осуществляется переход к бюджетной консолидации (сокращению расходов бюджетной системы по ряду стратегических направлений, определяющих перспективы развития экономики - образование, поддержка национальной экономики). Это означает по сути сжатие государственного спроса и вызовет дальнейшее замедление экономического роста.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов разработан на основе одобренных Правительством Российской Федерации сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации с учетом приоритетов и целевых индикаторов социально-экономического развития, сформулированных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, прогнозе долгосрочного социально-экономического развития российской Федерации на период до 2030 года, указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. и задач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

В Прогнозе учтены итоги социально-экономического развития Российской Федерации в январе-июле 2013 года, а также прогнозные показатели федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банка России.

Разработка Прогноза осуществлялась на вариантной основе в составе трех базовых и двух дополнительных вариантов.

Основные варианты прогноза базируются на относительно благоприятных оценках внешних условий, умеренном восстановлении мировой экономики со среднегодовыми темпами 3,6 - 4,0%, стабилизации цены на нефть Urals на уровне 100 - 101 долл/ барр. , снижении экспортной цены на природный газа в связи с усилением конкуренции на европейских газовых рынках.

Вариант 1 (базовый) рассматривается Правительством РФ в качестве базового для разработки параметров федерального бюджета на 2014-2016 годы (таблица 2). Он исходит из условий повышения конкурентоспособности российской экономики, за счет снижения издержек и перераспределения доходов в пользу обрабатывающих видов деятельности. Вариант частично основан на предпосылках второго варианта (базового) сценарных условий.

Для достижения этой задачи предлагается:

перенести индексацию регулируемых тарифов на товары и услуги инфраструктурных компаний на 2015 год, и в последующем ограничить их рост уровнем потребительской инфляции предыдущего года;

начать реализацию масштабных инвестиционных проектов, за счет инвестирования средств Фонда национального благосостояния;

значительно расширить поддержку малого бизнеса;

повысить деловую активность за счет улучшения инвестиционной среды.

Денежная политика ориентируется на переход в 2015 год к таргетированию инфляции и создание условий для расширения кредитования экономики и повышения доступности кредита. При этом бюджетная политика строится в рамках текущих бюджетных правил, что ведет к снижению в реальном выражении государственного инвестиционного спроса и отсутствию реального роста оплаты труда части работников бюджетной сферы и военнослужащих.

Таблица 2

Основные показатели развития экономики в 2013-2016 гг.
(в % к соответствующему периоду предыдущего года)

Показатели	2013 г. оценка	прогноз (вариант 1)
		2014 г.	2015 г.	2016 г.
Средняя цена за нефть Urals, долларов США/баррель	107	101	100	100
Индекс потребительских цен, в среднем за год, %	6,7	5,5	4,6	4,8
ВВП	1,8	3,0	3,1	3,3
Промышленное производство	0,7	2,2	2,3	2,0
Производство продукции сельского хозяйства	7,0	2,0	3,0	2,6
Инвестиции в основной капитал	2,5	3,9	5,6	6,0
Реальные располагаемые денежные доходы населения	3,4	3,4	3,3	3,3
Реальная заработная плата	6,2	4,0	3,8	4,2
Оборот розничной торговли	4,2	4,0	4,4	4,7
Экспорт товаров, млрд. долл. США	511	506	507	518
Импорт товаров, млрд. долл. США	344	353	367	384

Вариант 3 (целевой) предусматривает полномасштабную реализацию всех задач, поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 596-606. Это означает, что в 2014 - 2016 годы среднегодовой рост ВВП должен быть не меньше 6,3%. Прогноз ускорения экономического роста до 6,3% в этом варианте основан на динамичных структурных преобразованиях, повышении нормы накопления частного капитала, возобновлении масштабного чистого притока частного иностранного капитала, а также резкого расширения государственного спроса и модификацию существующих бюджетных правил.

Дополнительные варианты Прогноза демонстрируют достижимый диапазон ключевых макроэкономических параметров в условиях изменения параметров развития мировой экономики или направлений экономической политики и носят, в основном, вспомогательный характер.

Принципиальным моментом Прогноза является гипотеза об ускорении роста внутреннего спроса относительно динамики ВВП. В этой связи структурные сдвиги инвестиций в основной капитал должны быть ориентированы на постепенное повышение вложений в обрабатывающие производства и виды экономической деятельности, оказывающие услуги. Доля инвестиций в основной капитал в среднем за период 2014-2016 годы составит 20,8% ВВП, но этих средств может оказаться недостаточно для масштабной модернизации экономики.

При прогнозируемых темпах роста экономики удовлетворение инвестиционного спроса в 2014-2016 годах по-прежнему будет поддерживаться опережающими темпами роста импорта инвестиционных товаров относительно отечественного производства. Кроме того, сохранится зависимость отечественного производства от импорта товаров промежуточного потребления.

Динамика потребительских расходов населения будет относительно устойчивой и будет расти около 4% в год. При этом в силу высокой доли потребления в совокупном спросе эта динамика будет обеспечивать около двух третей экономического роста.

Необходимо отметить, что Прогноз разрабатывался в сложной мировой и внутренней макроэкономической ситуации, в связи с этим в течение 2013 года его основные показатели (ВВП, инвестиции, промышленное производство, реальные доходы населения и заработная плата, объем розничного товарооборота и др.) неоднократно подвергались корректировке в сторону снижения их динамики по сравнению со сценарными условиями.

Так, по сравнению со сценарными условиями понижен прогноз роста реальных доходов населения и реальной заработной платы в 2014 - 2016 годах. Сокращение темпов роста в основном было вызвано изменением уровня индексации заработной платы работников бюджетной сферы по сравнению с первоначальным вариантом. В сценарных условиях в 2014 - 2016 гг. предполагался рост заработной платы прочего персонала работников бюджетной сферы в меру роста средней заработной платы по экономике.

Однако для снижения напряженности федерального и региональных бюджетов предлагается не проводить индексацию заработной платы прочего персонала бюджетной сферы в 2014 году, а в 2015 - 2016 годах осуществлять индексацию на уровень роста потребительских цен. В этих условиях среднегодовые темпы роста реальной заработной платы работников бюджетной сферы в 2014 - 2016 годах снизились до 2,7% против 7,6% в сценарных условиях.

Понижение среднегодовых темпов прироста розничной торговли в 2014 - 2016 гг. до 4,4% (в среднем на 0,6 п.п.) связано в первую очередь со снижением оценки роста реальных располагаемых доходов населения и реальной заработной платы. Фактором, поддерживающим потребительские расходы, стало снижение оценок инфляции в 2015 - 2016 гг. на 0,5 и 0,3 процентных пункта соответственно.

В 2014 - 2016 гг. динамика добычи полезных ископаемых оставлена без изменений. Динамика производства и распределения электроэнергии, газа и воды понижена (101% против 101,4% в сценарных условиях). Динамика обрабатывающих производств в прогнозный период также снижена (103% против 104,5%). Наибольшая корректировка относится к отраслям инвестиционного спроса (машиностроение, производство строительных материалов).

В прогнозе основными факторами экономического роста в 2014- 2016 годах является повышение конкурентоспособности отечественной продукции, импортозамещение, а также повышение инвестиционной активности экономики, преодоление существующих ограничений для расширения инвестиционной деятельности и развития малого бизнеса. Включение этих факторов предполагает быстрое улучшение производственной и транспортной инфраструктуры и создание благоприятных условий для частного инвестирования и привлечения капитала.

Прогноз предполагает создание условий для тенденций возврата притока капитала в 2014 - 2016 годах, а также роста кредитования инновационных и перспективных проектов, даже при сохранении не благоприятных условий на мировых финансовых рынках. Норма накопления основного капитала повысится с 21,7% ВВП в 2012 году до 23,2% в 2016 году, что заметно превысит докризисный уровень, но еще недостаточно для масштабной модернизации экономики - в быстроразвивающихся азиатских экономиках норма накопления в последнее десятилетие достигает 40% ВВП, что во многом способствует их высокой динамике развития.

Анализ структуры инвестиций в основной капитал по обрабатывающим производствам свидетельствует о том, что большая их часть идет не в высокотехнологичные отрасли, активное развитие которых может стать приоритетным в условиях перехода на инновационный путь развития. Поэтому задача должна сводиться не только к увеличению объема инвестиций, а к переориентации потоков инвестиций в основной капитал в направлении высокотехнологичных производств.

Предполагается, что темпы роста инвестиций в основной капитал за счет всех источников в 2015 - 2016 годах достигнут уровня 105,6 -106,0%. Дополнительный инвестиционный ресурс, необходимый для снятия ограничений экономического роста, в соответствии с Прогнозом, может быть предоставлен из средств бюджета, Фонда национального благосостояния и средств пенсионных накоплений.

Комитет отмечает, что "заморозка" тарифов на услуги и товары инфраструктурных компаний в 2014 году и ограничение их роста в 2015-2016 годах может оказать определенное стимулирующее влияние на экономический рост и диверсификацию экономики. Такой маневр, по расчетам Правительства, позволит перераспределить доходы от инфраструктурных секторов экономики в пользу энергоемких промышленных отраслей, поддержать компании обрабатывающих отраслей. В то же время необходимо учитывать тот факт, что ряд крупных компаний уже уточнили свои инвестиционные программы, что было вызвано в том числе ухудшением их финансовых возможностей при ограничении роста регулируемых тарифов на их продукцию и услуги.

В наибольшей степени процессы импортозамещения по Прогнозу характерны для потребительского рынка, однако это предполагает существенные качественные изменения выпуска в секторе отечественного потребительского комплекса. Ускорение темпов внутреннего спроса на товары и услуги отечественного производства предполагает качественные изменения механизмов воздействия и изменения мотивации деятельности, и требуют тщательной проработки механизмов поддержки соответствующих видов экономической деятельности.

В рассматриваемом периоде возобновится тенденция относительного снижения доли промышленности. Так, доля промышленного производства снизится с 25,1% ВВП в 2012 году до 24,6% в 2013 году и до 22,8% в 2016 году. Существенно сократит свой вес в общем объеме производства добыча полезных ископаемых - с 9,3% ВВП в 2012 году до 7,5% ВВП в 2016 году. Это будет происходить как за счет стабилизации объемов выпуска, так и за счет ожидаемого снижения цен на нефть. Обрабатывающие производства продолжат постепенно снижать свою долю в ВВП с 12,9% в 2013 году до 12,3% в 2016 году за счет низкого потенциала роста в ряде экспортоориентированных производств и относительно более низкого роста цен на свою продукцию.

В среднесрочной перспективе, по оценкам, годовой прирост производительности труда ускорится с 3,3% в 2014 году до 3,9% в 2016 году. При этом прирост ВВП составит от 3% до 3,3% в год.

Развитие экономики будет происходить в условиях стабилизации безработицы на уровне 5,7% экономически активного населения и сокращения численности занятых (на 1 млн. человек в результате сокращения численности экономически активного населения).

Стимулом роста производительности труда может стать реализация государственных программ и программ инновационного развития компаний с государственным участием. Финансирование ключевых расходов в рамках госпрограммам оценивается в период 2014 - 2016 гг. в размере 1,1-1,2% ВВП. За счет улучшения общей инфраструктуры и расходов на высокотехнологические сектора и машиностроение экономический рост может увеличиться в 2015 - 2016 годах на 0,3 - 0,4 п.п.

В то же время в Прогнозе справедливо отмечена необходимость дополнительного финансирования ключевых расходов, которые могут стимулировать долгосрочный рост. Эта потребность в основном заявлена в рамках дополнительных расходов по госпрограммам и оценивается в период 2014 - 2016 гг. в размере 1,1-1,2% ВВП. Однако финансирование этих дополнительных расходов не может быть осуществлено в рамках бюджетных правил.

Комитет считает, что важным фактором ускорения экономического роста в среднесрочной и особенно в долгосрочной перспективе должно выступать увеличение вложений в "экономику знаний", т.е. развитие образования, науки, информационных и биотехнологий, а также реализация государственных программ, направленных на повышение эффективности и конкурентоспособности отечественного производства, и особенно развитие высокотехнологичных видов производств.

В то же время, в части научной деятельности прогноз исходит из сокращения расходов на научны исследования и разработки с 1,2% ВВП в 2013 году до 1,08% ВВП к 2016 году. Данное сокращение связывается со снижением в номинальном выражении расходов федерального бюджета на фундаментальные исследования и прикладные научные исследования.

Таким образом, под прямую угрозу ставятся как выполнение показателей "Стратегии инновационного развития Российской Федерации до 2020 года", так и проведение мероприятий по повышению эффективности фундаментальной науки.

Расходы на развитие образования сокращаются с 4,3 % в 2013 году ВВП до 4,1% ВВП к 2016 году. В результате вклад исследований и разработок в динамику ВВП сокращается с 0,3 п.п. из 3,0 п.п. в 2014 году до 0,13 п.п. из 3,3 п.п. в 2016 году. При этом количество организаций, выполняющих исследования и разработки, сократится к 2016 году, а численность исследователей, выполняющих научные исследования и разработки, сократится на 3-6%.

При этом в Прогнозе не содержится расчетов последствий сокращения расходов на науку, образование и национальную экономику для страны в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Анализ Прогноза показывает, что преобладающее большинство мер по оживлению экономического роста направлено на институциональные преобразования, а не на прямую поддержку экономики. Правительство РФ придает важное значение формированию и развитию социально-экономических институтов, обеспечивающих устойчивое функционирование и развитие национальной экономики. Признавая важность принимаемых мер институционального характера (улучшение делового климата и обеспечение максимальной предпринимательской свободы, здоровой конкурентной среды и др.), необходимо отметить, что становление качественных институтов происходит в течение длительного времени. Не все из создаваемых институтов могут дать быструю отдачу в среднесрочной перспективе, что увеличивает риск недостижения предусмотренных темпов экономического роста.

Исходя их вышеизложенного, Комитет отмечает, что в прогнозируемом периоде с учетом параметров Прогноза и проектировок бюджета на 2014-2016 годы будет крайне сложно решить задачи, связанные с изменением структуры общественного производства, переходом на инновационную модель развития. На всем протяжении прогнозного периода сохраняется сырьевая направленность российской экономики, что консервирует ее отставание от конкурентоспособных экономик. Сохраняется высокая неопределенность перспектив развития отечественной экономики в условиях постоянно меняющейся ситуации на мировых рынках сырья и капитала.

Кроме того, не в полной мере реализуются задачи, поставленные Президентом Российской Федерации в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 596-606, в т.ч. по увеличению производительности труда к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года.

В результате, позиции России относительно экономически развитых стран по важнейшим макроэкономическим параметрам в ближайшей перспективе существенно не улучшатся.

Преодоление этих рисков возможно только в условиях активизации экономической политики, имеющей целью не краткосрочное кризисное реагирование, а реальное развитие экономики. Речь должна идти о мероприятиях развития долгосрочного характера, связанных с модернизацией экономики. Только такие мероприятия можно рассматривать как активную политику, повышающую устойчивость экономики к кризисным явлениям различной природы.

Совершенно очевидно, что важнейшим направлением в преодолении зависимости от экспорта сырья должно стать стимулирование положительных структурных изменений в российской экономике. Приоритетом в сфере экономики должна стать поддержка экономических преобразований, направленных на формирование новой модели экономического роста.

В то же время, несмотря на высказанные замечания, представленный Правительством Российской Федерации Прогноз содержит качественный анализ целого ряда факторов, которые будут определять социально-экономическое развитие России на ближайшие годы и создает представление о том, как Правительство Российской Федерации видит развитие экономики в среднесрочной перспективе.

В Прогнозе содержится необходимый минимум показателей, требующихся для расчета основных параметров федерального бюджета на трехлетнюю перспективу.

III. Оценка основных макроэкономических показателей на 2014 год и на период до 2016 года

Оценивая Прогноз основных макроэкономических показателей на 2014-2016 годы, Комитет отмечает следующее.

По мнению экспертов, существуют риски недостижения прогнозируемых объемов и темпов роста ВВП В 2014 году, связанные не только с неопределенностью развития мировой экономики, но и с сохранением высокой зависимости российской экономики от внешних факторов, а также с низким уровнем инвестиций и недостаточной конкурентоспособностью российской продукции (в том числе из-за низкой производительности труда).

По оценке экспертов, рост ВВП в 2014 году может не превысить 2%. В то же время, от динамики экономики в 2014 году будет во многом зависеть развитие событий в среднесрочной перспективе. Низкие темпы роста в 2014 году способны привести к консервации негативных явлений в экономики и снижению перспектив роста в средне- и долгосрочной перспективе.

Кроме того, предусмотренные базовым вариантом Прогноза темпы роста ВВП недостаточны для реализации стратегических целей социально-экономического развития, в том числе полной реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. Так, суммарная стоимость исполнения указов для федерального бюджета составляет 2,1 трлн. рублей за 2014-2016 годы, что соответствует приросту ВВП не менее чем на 11 трлн. руб. за тот же период или на 16% к уровню 2013 года. Таким образом, обеспечение только данных бюджетных расходов без секвестра других статей требует роста ВВП не менее чем на 5-6% в год. Суммарный же рост ВВП по базовому сценарию составляет 11,7%, что позволяет сделать вывод о необходимости серьёзного секвестра бюджетных расходов или наращивании бюджетного дефицита для исполнения указов в контексте базового сценария Прогноза.

В отношении показателей и факторов денежной сферы необходимо отметить, что они могут быть достигнуты в случае согласованных действий Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации и в значительной мере будут зависеть от возможности снижения темпа роста денежного предложения и сохранения тенденции к уменьшению вклада монетарных факторов, а также от эффективности мер, принимаемых Правительством Российской Федерации по стимулированию предложения товаров, развитию конкуренции, развитию инфраструктуры торговли и сдерживанию роста издержек, а также по ограничению роста цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий и услуги ЖКХ.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, существуют риски в достижении целевых уровней инфляции в 2014-2016 годах. На уровне инфляции может негативно отразиться более существенное, чем прогнозируется, ослабление курса рубля к доллару США, обусловленное высокой зависимостью курса национальной валюты от состояния мировой экономики и финансовых рынков. Кроме того, существуют риски роста цен на продовольствие на мировом рынке, что также может повлиять на ускорение инфляции в перспективном периоде.

По мнению Счетной палаты, существуют также риски падения цены на нефть марки "Юралс" ниже прогнозируемого уровня, что ухудшит состояние платежного баланса и может способствовать более существенному ослаблению курса рубля к доллару США и усилению инфляционных тенденций, а также снижению доходов федерального бюджета.

В то же время существуют прогнозы как роста, так и снижения цен на нефть марки "Юралс" в рассматриваемом периоде. Комитет считает, что, учитывая большое число факторов, влияющих на формирование мировых цен на нефть, и связанную с этим неопределенность, содержащиеся в Прогнозе значения мировых цен на нефть в 2014-2016 годах представляются достаточно реалистичными.

В то же время необходимо учитывать, что в последние годы высокие мировые цены на нефть уже не оказывают соответствующего влияния на реальные темпы роста экономики. Так, в первой половине 2013 года наблюдалось снижение темпов роста российской экономики на фоне сохранения высоких мировых цен на нефть.

Однако, по мнению экспертов, существуют значительные риски снижения цен на природный газ на мировых рынках вследствие расширения использования технологий добычи сланцевого газа, успешно применяемых в настоящее время в США, активного развития рынка сжиженного природного газа, а также из-за усиления конкуренции на рынках поставщиков природного газа. Это может привести к значительному падению доходов от экспорта газа, что негативно отразится на доходной части федерального бюджета.

Счетная палата Российской Федерации видит также риски недостижения прогнозируемого роста инвестиционной активности, в том числе из-за сохранения высокой зависимости темпов роста инвестиций в основной капитал от динамики инвестиций топливно-энергетического и транспортного комплексов.

По мнению экспертов, сокращение инвестиционных программ крупнейших инфраструктурных монополий и других корпораций с государственным участием ставят под вопрос достижение заявленных темпов инвестиций в основной капитал в 2014 году (рост на 3,9%, с повышением темпов прироста до 6% в 2016 году). Дополнительное негативное воздействие на размер инвестиций будет оказывать завершение крупных проектов (например, Олимпиада в Сочи).

Доля государственных капитальных вложений будет снижаться (с 12,5% в 2012 году до 7% в 2016 году). С учетом того, что финансирование инвестиций за счет средств бюджета и корпораций с государственным участием составляет до 40% от общего объема всех инвестиций, следует говорить о высоких рисках негативной инвестиционной динамики в 2014 году. Финансирование проектов из Фонда Национального благосостояния вряд ли будет способно полностью компенсировать снижение инвестиционной активности крупного бизнеса.

Также существуют риски, что вклад в инвестиционную активность обрабатывающих производств (0,3 п.п. в 2014 году и 0,5 п.п. в 2016 году) является завышенным на фоне слабой внутренней экономической конъюнктуры.

Кроме того, с учетом низких текущих финансовых результатов организаций предположение о дальнейшем росте доли инвестиций за счет собственных средств (до 50% в 2016 году) требует дополнительного обоснования, даже с учетом роста доли инвестиций за счет амортизационных отчислений.

Требует также дополнительного обоснования прогнозируемая в базовом сценарии Прогноза динамика доходов населения. В 2014 году предполагается не индексировать зарплаты в бюджетном секторе и госуправлении. В то же время, фактически эта часть зарплат обеспечивает в 2013 году до 30% от увеличения потребления домашних хозяйств. По мнению экспертов, отсутствие роста реальных доходов этих групп населения может понизить прогнозные оценки роста реального товарооборота в 2014-2016 годах примерно на 1 п.п.

В то же время, исполнение майских указов Президента Российской Федерации вступает в противоречие с гипотезами базового сценария Прогноза, т. к. важнейшими направлениями указов является повышение заработной платы работникам сфер образования и здравоохранения, денежного довольствия военнослужащих.

Прирост розничного товарооборота в Прогнозе составляет 4-4,7% в год в реальном выражении. В то же время прирост реальных располагаемых доходов населения прогнозируется на уровне 3-3,4%. Более быстрый прирост потребления, видимо, относится на счёт роста кредитования населения. Однако, вероятность расширения потребительского кредитования населения в плановом периоде ограничена, с одной стороны, возможностями населения по обеспечению обслуживания и возврата кредитов в условиях прогнозируемого небольшого роста заработной платы, а с другой стороны, величиной процентных ставок по кредитам населению, устанавливаемых кредитными организациями.

С учетом прогнозируемого относительно невысокого роста реальных доходов населения это может свидетельствовать о наличии рисков недостижения планируемого роста внутреннего потребительского спроса.

Вызывает также вопросы динамика производства в промышленности. Прогноз предполагает рост производства машин и оборудования в 2014 году на 3,8%, а транспортных средств и оборудования на 3,6%. Даже в условиях низкой базы 2013 года такая динамика предполагает ускорение инвестиционной активности крупных компаний. Однако, такая динамика не является очевидной. Определенные риски связаны и с сокращением программ в рамках гособоронзаказа, и рядом других мероприятий по сокращению государственных расходов.

Также излишне оптимистичными выглядят прогнозные оценки роста производства в экспортоориентированных секторах. Если рост в химическом производстве можно объяснить вводом новых мощностей, то рост в металлургии на фоне относительно умеренного восстановления европейской и мировой экономики и ограниченного внутреннего спроса требует дополнительного обоснования.

IV. Выводы и предложения

Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству считает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации:

1. Принять дополнительные меры, направленные на повышение качества экономического роста, диверсификацию национальной экономики, модернизацию социальной сферы и сферы управления, повышение конкурентоспособности национальной экономики и сокращение разрыва с ведущими экономическими державами по уровню экономического развития на долгосрочном периоде развития.

Обеспечить в долгосрочной перспективе устойчивые темпы роста экономики, опережающее развитие высокотехнологичных секторов экономики, обновление основных фондов, опережающее развитие инфраструктурных отраслей, укрепление производственного потенциала обрабатывающих отраслей промышленности, в том числе посредством проведения четкой и выверенной промышленной политики, направленной на защиту и приоритетное развитие отечественной промышленности, восстановление реальной экономической независимости страны, самодостаточности и устойчивости её развития.

2. Принять меры по снижению зависимости экономики страны от внешних факторов и прежде всего от конъюнктуры мировых цен на нефть и других товаров традиционного российского экспорта.

3. Принять меры по повышению доступности дешевых и долгосрочных кредитов и повышению заинтересованности банков в инвестиционном финансировании.

4. Принять меры по повышению эффективности инвестиций в основной капитал. Разработать механизмы переориентации потоков инвестиций в направлении высокотехнологичных производств и повышения их удельного веса в структуре инвестиций в основной капитал.

5. Создать комплексную систему поддержки экспортеров в случае их дискриминации на внешних рынках, а также при прохождении процедур международной сертификации их продукции.

6. Принять меры по восстановлению инвестиционной активности в Российской Федерации, предусматривающие, в том числе, улучшение условий ведения бизнеса для инвесторов посредством сокращения сроков прохождения административных процедур, связанных с началом реализации инвестиционных проектов, повышения прозрачности указанных процедур, гарантирования возвратности вложенного капитала, обеспечения надежной защиты инвестиций от преступных посягательств.

7. Осуществить переход к новым принципам тарифообразования, которые  должны исходить из необходимости стимулирования естественных монополий  к повышению эффективности производства и снижению издержек. 

8. Продолжить работу по поддержке малых предприятий посредством внесения соответствующих изменений в законодательные акты в сфере защиты собственности, регистрационной деятельности, арендных отношений, дальнейшей оптимизации налоговой и страховой нагрузки на малый бизнес.

9. Детально проанализировать результаты деятельности системы институтов развития и принять меры по повышению эффективности их деятельности (в том числе за счет ограничения на законодательном уровне величины расходов институтов развития на собственное содержание).

10. Создать современную систему государственного контроля и надзора за продукцией, находящейся в обращении, с целью обеспечения ее легальности, безопасности, сформировать систему информирования потребителей о некачественной продукции, обеспечить привлечение к ответственности виновных лиц, усилить ответственность за нарушения прав потребителей.

С учетом вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству считает, что Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, представленный Правительством Российской Федерации, может служить основой для формирования федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.

Председатель Комитета

И.Н. Руденский