Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов на проект федерального закона N 364062-6 "О страховых пенсиях" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов
на проект федерального закона N 364062-6 "О страховых пенсиях"

Досье на проект федерального закона

Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов, рассмотрев проект федерального закона N 364062-6 "О страховых пенсиях" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, отмечает следующее.

Законопроект подготовлен в рамках реализации Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. N 2524-р, в части совершенствования механизма реализации гражданами пенсионных прав и обеспечения долгосрочной сбалансированности пенсионной системы Российской Федерации.

В соответствии с указанным законопроектом с 1 января 2015 г. вводится новый порядок формирования пенсионных прав граждан и назначения страховой пенсии.

Законопроектом устанавливаются следующие виды страховых пенсий:

страховая пенсия по старости,

страховая пенсия по инвалидности,

страховая пенсия по случаю потери кормильца.

При сохранении ранее установленных требований к пенсионному возрасту (60 лет - для мужчин, 55 лет - для женщин) для приобретения права на страховую пенсию по старости вводится новое условие - наличие величины индивидуального пенсионного коэффициента не менее 30. Начиная с 2015 года, данная величина составит 6,6 и в дальнейшем будет увеличиваться ежегодно на 2,4 до достижения 30.

Одновременно с этим увеличены до 15 лет требования к наличию страхового стажа. При этом установлен переходный период с 6 лет в 2015 году до 15 лет к 2024 году.

В отношении прав граждан на страховую пенсию по инвалидности и страховую пенсию по случаю потери кормильца сохранены действующие условия.

Страховая пенсия по инвалидности будет назначаться гражданам, признанным в установленном порядке инвалидами I, II или III группы, и устанавливаться независимо от причины инвалидности, продолжительности страхового стажа застрахованного лица.

Страховая пенсия по случаю потери кормильца будет устанавливаться нетрудоспособным членам семьи умершего кормильца, состоящим на его иждивении.

Также сохранены все ранее предоставленные льготы по досрочному выходу на страховую пенсию по старости гражданам, работавшим во вредных и опасных условиях труда (списки N 1 и N 2), а также отельным категориям граждан.

Вместе с тем, из текста законопроекта не ясно, будут ли новые требования по наличию величины индивидуального коэффициента 30 предъявляться к таким категориям граждан, имеющим право на досрочное назначение пенсии по старости, как женщины, родившие 5 и более детей, один из родителей инвалидов с детства, граждане, работавшие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, инвалиды вследствие военной травмы и др.

В отношении застрахованных лиц, работавших во вредных и опасных условиях труда, следует отметить, что принятый Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона N 337978-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О специальной оценке условий труда" вводит новый вид пенсионного обеспечения - досрочное негосударственное пенсионное обеспечение и устанавливает новый порядок расчета размера досрочной трудовой пенсии по старости застрахованным лицам, работавшим по спискам N 1 и N 2, и имеющим смешанные пенсионные права. Таким застрахованным лицам досрочная трудовая пенсия по старости до достижения ими общеустановленного пенсионного возраста будет назначаться пропорционально в зависимости от продолжительности специального стажа, выработанного в существующей системе.

Рассматриваемый законопроект содержит аналогичные нормы, в связи с чем его положения о пропорциональном исчислении размера досрочной трудовой пенсии по старости также требуют дополнительного уточнения и обоснования.

Как и по действующему законодательству, в страховой стаж включаются нестраховые периоды, перечень которых сохранен в полном объеме. При этом период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет увеличен до 4,5 лет в общей сложности.

Пенсионные коэффициенты начисляются только за те периоды, за которые по действующему законодательству предусмотрено выделение средств федерального бюджета.

Такие нестраховые периоды оцениваются по разному: период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет равен коэффициенту 1,8 - за одного ребенка; 3,6 - за второго ребенка; 5,4 - за третьего ребенка. Остальные периоды периоды оцениваются в размере 1,8.

Размер страховой пенсии будет исчисляться по формуле, согласно которой сумма индивидуальных пенсионных коэффициентов (баллов) гражданина умножается на стоимость пенсионного коэффициента в году выхода на пенсию после 1 января 2015 г.

Размер будущей пенсии напрямую будет зависеть от нескольких параметров.

1. Сумма индивидуальных пенсионных коэффициентов за каждый год страхового стажа до 2015 года и после 2015 года.

1.1 Пенсионные права граждан, сформированные за период работы до 01.01.2015 года будут переводиться в коэффициенты (баллы) путем установления начальной величины индивидуального пенсионного коэффициента, рассчитываемого как отношение размера страховой части трудовой пенсии (без учета ФБР), исчисленного по нормам Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" по состоянию на 31 декабря 2014 года, к стоимости пенсионного коэффициента на 01.01.2015 (конвертационный коэффициент).

Порядок расчета и размер стоимости одного пенсионного коэффициента на 1 января 2015 года планируется включить в состав документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период, в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации методикой расчета.

Учитывая, что показатель стоимости одного конвертационного коэффициента будет применяться в целях оценки пенсионных прав всех застрахованных лиц, имевших периоды трудовой деятельности до 2015 года, т.е. достаточно продолжительный период, полагаем целесообразным утвердить указанный показатель Федеральным законом "О страховых пенсиях" или постановлением Правительства Российской Федерации.

Вместе с тем, какие-либо расчеты, основанные на предполагаемых параметрах стоимости конвертационного пенсионного коэффициента, к законопроекту не представлены.

1.2 Индивидуальный пенсионный коэффициент за соответствующий год страхового стажа, имевшего место после 01.01.2015 года, рассчитывается путем деления суммы фактически начисленных за работника страховых взносов на страховую пенсию за год на нормативный размер страховых взносов. В свою очередь, нормативный размер страховых взносов исчисляется исходя из предельной величины базы для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации. Полученный результат умножается на 10. В практическом плане это означает, что если у гражданина заработная плата (чуть более 47 тысяч рублей в месяц) равна предельной облагаемой сумме (в настоящее время - 568 тыс. рублей в год), то он получит 10 коэффициентов (баллов) за год. Половина максимально облагаемой суммы - это 5 коэффициентов (баллов) и так далее. Коэффициенты (баллы) суммируются.

На переходный период до 2020 года будет действовать формула исчисления индивидуального пенсионного коэффициента с пониженными множителями от 7,39 в 2015 году до 9,57 в 2020 году, в связи с чем в 2015 году максимальная величина коэффициента соответственно составит 7,39, половина максимально облагаемой суммы - 3,69.

Вместе с тем, необходимо отметить, что по данным Росстата за 2013 год около 1,3 млн. человек получают заработную плату в размере не свыше 1 МРОТ.

Как указано выше, для получения права на страховую пенсию по старости необходимо будет иметь размер пенсионного коэффициента не ниже 30 баллов, что эквивалентно уплате страховых взносов с 1 МРОТ в течение 30 лет.

При этом одним из основных влияющих на объем пенсионных прав граждан показателей является предельная величина базы для начисления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, уплачиваемых в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что внесенный Правительством Российской Федерации законопроект N 364074-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О страховых пенсиях" и "О накопительной пенсии" содержит нормы, согласно которым предельная величина базы для начисления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование устанавливается с учетом роста средней заработной платы в Российской Федерации и применяемых поэтапно повышаемых коэффициентов от 1,7 в 2015 году до 2,3 в 2021 году. Иными словами, показатель увеличения предельной величины базы для начисления страховых взносов будет законодательно установлен.

Таким образом, при условии ежегодного увеличения МРОТ на инфляцию предыдущего периода и поэтапном повышении предельной величины базы для начисления страховых взносов низкооплачиваемые категории граждан смогут заработать в 2015 году максимум 0,7 баллов, в 2016 году - 0,68 баллов, в 2017 году - 0,65 баллов и т.д., в связи с чем для вхождения в систему им придется трудиться свыше 42 лет.

По предварительным прогнозным оценкам можно предположить, что около 2,5 млн. застрахованных лиц не смогут заработать 30 баллов до достижения общеустановленного пенсионного возраста в связи с низким заработком.

Кроме того, несмотря на то обстоятельство, что на 2015 год величина индивидуального пенсионного коэффициента установлена на уровне 6,6 её ежегодное увеличение на 2,4 не позволит этой категории граждан предпенсионного возраста в оставшееся до назначения пенсии время заработать необходимое количество баллов.

В то же время, Правительством Российской Федерации до сих пор не подготовлен и не внесен на рассмотрение Государственной Думы законопроект о повышении МРОТ до величины прожиточного минимума трудоспособного населения, что могло бы частично сгладить указанный негативный эффект.

Представляется, что с учетом вводимых норм по стоимости нестраховых периодов, размер пенсий у низкооплачиваемых категорий граждан в ряде случаев будет меньше размера пенсии лица, у которого в страховом стаже присутствуют нестраховые периоды.

Учитывая изложенное, нормативы по действию на переходный период пониженных множителей и размера ежегодного увеличения индивидуального пенсионного коэффициента требуют дополнительного обсуждения и обоснования.

2. Коэффициент повышения страховой пенсии по старости и по случаю потери кормильца при ее назначении позднее установленного возраста.

Указанный параметр (коэффициент) применяется:

- при назначении страховой пенсии по старости впервые позднее возникновения права на указанную пенсию с учетом периодов неполучения страховой пенсии по старости или при отказе от получения установленной страховой пенсии по старости и последующем ее назначении;

- при назначении страховой пенсии по случаю потери кормильца в связи со смертью кормильца, который не обращался за страховой пенсией по старости после возникновения права на указанную пенсию с учетом периодов неполучения страховой пенсии по старости или при его отказе от получения установленной страховой пенсии по старости и последующем ее назначении.

Коэффициент повышения размера страховой пенсии за назначение пенсии в более позднем возрасте или при отказе от получения пенсии в зависимости от количества лет такого отказа (неполучения) дифференцируется от 1,07 за один год до 2,32 за пять лет (для досрочников от 1,046 до 1,68).

3. Стоимость одного пенсионного коэффициента в соответствующем году (году назначения пенсии) - СПКi.

Стоимость индивидуального пенсионного коэффициента определяется как соотношение общего объема обязательств в виде доходов Пенсионного фонда России (страховые взносы, которые перечисляются работодателями за работающих, и трансферты федерального бюджета) и стоимости индивидуальных пенсионных коэффициентов (баллов), которые накоплены пенсионерами, получающими в тот период страховую пенсию.

Расчет и размер данной стоимости будут включаться в состав документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Эта стоимость ежегодно до 1 апреля будет устанавливаться Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем, указанный стоимостной параметр на будущий год при внесении в Государственную Думу проекта бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР) будет определяться на основе многочисленных прогнозных показателей, таких как: объем страховых взносов, которые поступят в бюджет ПФР в будущем году (рассчитанных на основе прогноза Минэкономразвития по фонду оплаты труда); прогнозные показатели численности получателей страховых пенсий и объема формируемых ими в будущем году пенсионных прав в баллах; предполагаемый объем выплат, компенсируемых ПФР за счет средств федерального бюджета, и другие прогнозные факторы, необходимые для расчета межбюджетных трансфертов будущего периода.

В связи с тем, что все показатели, применяемые для определения стоимости одного пенсионного коэффициента (СПКi), являются расчетными, его формирование становится непрозрачным и плохо прогнозируемым. Наряду с этим, порядок корректировки СПКi не предполагает его уточнения с учетом фактически сложившихся доходов и расходов по результатам исполнения бюджета ПФР, что в итоге может привести к возникновению либо непокрытого межбюджетными трансфертами дефицита бюджета либо профицита бюджета ПФР, а следовательно, к занижению прав застрахованных лиц.

Порядок расчета страховых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца будет аналогичен действующему порядку с учетом введения индивидуального пенсионного коэффициента (взамен расчетного пенсионного капитала).

Ко всем видам страховой пенсии устанавливается фиксированная выплата, рассчитываемая по аналогии с фиксированным базовым размером страховой части трудовой пенсии в соответствии с действующим законодательством.

При этом размер фиксированной выплаты также подлежит увеличению в случае назначения пенсии впервые в более позднем возрасте или при отказе от её получения на коэффициент от 1,056 до 2,11 (для досрочников от 1,036 до 1,53), в зависимости от периода отказа (неполучения) пенсии.

В соответствии с частью 3 статьи 15 законопроекта размер фиксированной выплаты к страховой пенсии подлежит ежегодной индексации с 1 февраля на индекс роста потребительских цен за прошедший год, а также с 1 апреля Правительство Российской Федерации вправе принять решение о дополнительном увеличении фиксированной выплаты с учетом роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации.

При этом не определено, в каких случаях Правительство Российской Федерации будет принимать указанное решение, и за счет каких источников будет осуществляться дополнительное увеличение фиксированной выплаты. Также следует отметить, что расходы на осуществление фиксированной выплаты в текущем финансовом году уже будут учтены при расчете стоимости одного пенсионного коэффициента данного года, а расходы на выплату повышений к фиксированной выплате - утверждены в составе межбюджетных трансфертов законами о федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации. Таким образом, произвести дополнительное увеличение фиксированных выплат без внесения изменений в указанные федеральные законы не представится возможным.

Согласно статье 2 законопроекта корректировка размера страховой пенсии - это повышение размера страховой пенсии в связи с изменением стоимости пенсионного коэффициента. Вместе с тем, порядок корректировки (взамен индексации) размера страховой пенсии определен частью 5 статьи 17 законопроекта, в соответствии с которой размер страховой пенсии подлежит ежегодной корректировке с 1 февраля на индекс роста потребительских цен за прошедший год.

Из редакции проектируемой нормы не усматривается автоматического изменения стоимости одного пенсионного коэффициента, что, в том числе, может привести к неопределенности в правоприменении при назначении страховых пенсий после 1 февраля соответствующего года.

Кроме того, ежегодно, с 1 апреля, производится дополнительное увеличение размера страховой пенсии в связи с изменением стоимости пенсионного коэффициента, расчет размера которого включается в состав документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Однако из данной формулировки не ясно с учетом или без учета предыдущей корректировки будет производиться изменение стоимости пенсионного коэффициента.

На практике может сложиться ситуация, при которой фактическая инфляция за прошедший год превысит прогнозный уровень дополнительного увеличения размера страховой пенсии, вместе с тем, норма, предусматривающая пересмотр стоимости пенсионного коэффициента в данном случае в законопроекте отсутствует.

Учитывая изложенное, нормы законопроекта, устанавливающие порядок индексации (корректировки) дополнительного увеличения страховых пенсий и фиксированных выплат нуждаются в существенной доработке, в том числе в части приведения к единообразию соответствующих терминов.

Что касается нынешних пенсионеров, то с 1 января 2015 г. будет осуществлен перевод на новый порядок исчисления размеров их пенсий путем деления соответствующей страховой части трудовой пенсии (без учета фиксированного базового размера пенсии) по состоянию на 31 декабря 2014 года на стоимость конвертационного пенсионного коэффициента на 01.01.2015 года.

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, предлагаемые меры обеспечивают достижение целевых ориентиров Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации и позволят снизить объем трансфертов федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации с 2,27% ВВП в 2015 году до 1,17% ВВП в 2030 году. При этом величина основного показателя пенсионной системы - соотношения среднего размера трудовой пенсии по старости и прожиточного минимума пенсионера - увеличится с 1,87 в 2015 году до 2,7  в 2030 году.

Вместе с тем, к предлагаемой новой модели (пенсионной формуле) установления пенсии по обязательному пенсионному страхованию у комитета имеются существенные замечания.

Прежде всего, это касается отсутствия в законопроекте норм о перерасчете размера пенсии работающим пенсионерам.

Кроме того, Стратегией был предусмотрен вариант увеличения размера пенсии в зависимости от величины выработанного стажа. В свою очередь, Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" с 2015 года предусмотрен механизм увеличения (уменьшения) размера фиксированной базовой выплаты в зависимости от имеющейся продолжительности стажа.

В представленном законопроекте эти или аналогичные нормы отсутствуют. Таким образом, предусмотрен только один вариант увеличения размера страховой пенсии - отказ от назначения (получения) пенсии.

Что касается других положений законопроекта, то они, в основном, воспроизводят нормы Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Наряду с этим, в законопроекте содержится ряд новелл.

Статьей 1 законопроекта установлено, что при применении правил международного договора обязательства Российской Федерации исполняются только в отношении периодов работы или иной деятельности, которые протекали на территории РСФСР, если таким договором не установлено иное.

В данном случае право гражданина Российской Федерации на включение периода работы до распада СССР в другой республике ставится в зависимость от условий международного договора между Россией и этим государством (бывшей республикой СССР).

В соответствии со статьей 12 законопроекта в случае совпадения по времени страхового и нестрахового периодов, в стаж включается в безусловном порядке страховой период. Вместе с тем, по действующему законодательству в таких случаях учету подлежит тот период, который выберет застрахованное лицо (наиболее выгодный для него вариант). Таким образом, проектируемая норма в некоторых случаях может привести к ущемлению пенсионных прав граждан.

Статьей 18 законопроекта водится новое положение, в соответствии с которым с согласия застрахованного лица за установлением и выплатой ему пенсии может обратиться его работодатель. Полагаем, что данная норма будет действовать в интересах граждан.

Требует корректировки положение пункта 3 статьи 18 законопроекта наделяющее орган, осуществляющий пенсионное обеспечение (в данном случае территориальный орган ПФР), полномочиями по проверке обоснованности выдачи документов, необходимых для установления и выплаты пенсий, а также достоверности содержащихся в них сведений, без указания порядка и сроков проведения такой проверки, перечня документов, подлежащих проверке и т.д.

Одновременно с этим, требуют уточнения нормы статей 21 и 22 законопроекта, регулирующие вопросы приостановления и возобновления, прекращения и восстановления выплаты пенсии. В частности, введение новых оснований для приостановления и дальнейшего прекращения выплаты пенсии.

Статьей 24 законопроекта предусмотрены нормы по выплате пенсий российским гражданам, выехавшим за пределы Российской Федерации, только путем перечисления сумм пенсии на его счет в кредитной организации без возможности перевода её Пенсионным фондом Российской Федерации за границу в иностранной валюте по курсу рубля, установленному Центральным банком Российской Федерации на день совершения этой операции.

При этом законопроектом N 364074-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О страховых пенсиях" и "О накопительной пенсии" признается утратившим силу Федеральный закон от 06.03.2001 года N 21-ФЗ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации". Таким образом, начиная с 2015 года гражданам, проживающим за пределами России, перевод пенсий в государства проживания осуществляться не будет, что по мнению комитета может иметь негативные последствия.

На основании изложенного и при соответствующей доработке положений законопроекта ко второму чтению с учетом указанных замечаний Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов поддерживает концепцию законопроекта и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель комитета

А.К. Исаев