Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов на проект федерального закона N 364074-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О страховых пенсиях" и "О накопительной пенсии" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов
на проект федерального закона N 364074-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О страховых пенсиях" и "О накопительной пенсии"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов рассмотрел указанный проект федерального закона, внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроектом в ряд законодательных актов Российской Федерации, содержащих положения, регулирующие вопросы пенсионного обеспечения, либо отсылочные нормы к Федеральному закону "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", вносятся изменения, направленные на приведение указанных положений и норм в соответствие с внесенными на рассмотрение Государственной Думы проектами федеральных законов "О страховых пенсиях" и "О накопительной пенсии".

Как указано в пояснительной записке к законопроекту, вносимые изменения, в основном, носят технический характер или непосредственно вытекают из соответствующих норм проектов федеральных законов "О страховых пенсиях" и "О накопительной пенсии", причем дополнение законодательных актов какими-либо самостоятельными нормами, не связанными с указанными новыми пенсионными законами, представленным законопроектом не предполагается.

Вместе с тем, законопроект содержит значительное количество новаций, направленных как на расширение, так и на ограничение прав застрахованных лиц и отдельных категорий граждан, имеющих право на государственное пенсионное обеспечение.

Так, в соответствии со статьей 2 законопроекта расширяется круг лиц, имеющих право на пенсию по случаю потери кормильца в соответствии с пунктом 3 части первой статьи 29 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-I "О  социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" за счет лиц, ставших инвалидами до достижения 18-летнего возраста.

Статьей 18 законопроекта в Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" вносятся изменения, в соответствии с которыми право на социальную пенсию по случаю потери кормильца дополнительно будут иметь братья, сестры и внуки умершего кормильца в возрасте до 18 лет, а также старше этого возраста, обучающиеся по очной форме по основным образовательным программам в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, до окончания ими такого обучения, но не дольше чем до достижения ими возраста 23 лет, при условии, что они не имеют трудоспособных родителей.

Также право на пенсию по случаю потери кормильца в соответствии с Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" с уменьшением возраста выхода на пенсию на 5 лет приобретут супруги военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы по призыву вследствие военной травмы, или умерших после увольнения с военной службы вследствие военной травмы, не вступившие в новый брак, если они достигли возраста 55 и 50 лет (соответственно мужчины и женщины).

Следует отметить, что финансовое обеспечение дополнительных выплат указанным категориям лиц должно осуществляться из средств федерального бюджета. Вместе с тем, в материалах, поступивших совместно с законопроектом, не содержится информация о численности указанных категорий, средних размерах выплат и общей сумме предполагаемых расходов. Более того, в финансово-экономическом обосновании указано, что реализация законопроекта дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета не предусматривает. Таким образом, не ясно за счет каких средств предлагается установить новые виды пенсионного обеспечения.

Одновременно законопроект вводит ограничения по учету стажа для лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, а также граждан, проходивших военную службу по призыву. В частности, в соответствии с новой редакцией пункта 3 статьи 10 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" время нахождения граждан на военной службе по призыву будет засчитываться в их общий трудовой стаж и в страховой стаж в целях установления страховой пенсии из расчета один день военной службы за один день работы (ранее - один к двум). Указанная норма вступает в противоречие с пунктом 4 статьи 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", которым предусмотрено право застрахованного лица на осуществление оценки пенсионных прав, приобретенных до 1 января 2002 года, по своему выбору с включением в общий трудовой стаж периода военной службы по призыву в двойном размере.

В соответствии со статьей 33 законопроекта Федеральный закон от 6 марта 2001 года N 21-ФЗ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" утрачивает силу. В связи с этим граждане, выехавшие на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, утрачивают право на перевод за границу сумм назначенных им пенсий.

Законопроектом устанавливаются разные подходы к определению права застрахованного лица на единовременную выплату средств пенсионных накоплений в зависимости от того, где формируются эти средства - в Пенсионном фонде Российской Федерации (ПФР) или негосударственном пенсионном фонде (НПФ). Так в соответствии с новой редакцией пункта 6 статьи 13 Федерального закона от 7 мая 1998 года N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" право на единовременную выплату из НПФ получат лица, у которых размер накопительной пенсии в случае ее назначения составил бы 5% и менее по отношению к размеру страховой пенсии по старости (при этом не ясно будет ли учитываться фиксированная выплата к страховой пенсии). А в соответствии с изменениями, вносимыми в пункт 2 части 1 статьи 4 Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 360-ФЗ "О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений" такое право застрахованным лицам будет предоставлено только в случае, если размер их накопительных пенсий в случае назначения составил бы 5% и менее по отношению к общему размеру страховой и накопительной пенсий, рассчитанных в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" и Федеральным законом "О накопительной пенсии".

В связи с тем, что пояснительная записка к законопроекту не содержит разъяснений о необходимости внесения обозначенных выше изменений, полагаем, что они нуждаются в дополнительном обсуждении и обосновании.

Также подлежит дополнительному обсуждению предусматриваемое законопроектом ограничение права на получение средств пенсионных накоплений в виде единовременной выплаты один раз в пять лет.

Представляется, что предложенный подход в целом не решает проблему "обналичивания" пенсионерами (в том числе "досрочниками"), продолжающими трудовую деятельность, средств страховых взносов, уплачиваемых за них работодателями на накопительную часть пенсии, а также не исключает аналогичных злоупотреблений при получении поступающих из федерального бюджета средств государственной поддержки - средств софинансирования формирования пенсионных накоплений и средств материнского (семейного) капитала.

В связи с изложенным предлагаем рассмотреть возможность для лиц, реализовавших право на получение единовременной выплаты, зачислять весь объем страховых взносов по индивидуальной части тарифа на финансирование страховой пенсии с последующим перерасчетом ее размера, при условии сохранения за работающими пенсионерами права на перерасчет страховых пенсий согласно базовым принципам пенсионного страхования.

Значительные изменения вносятся в Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".

Так, в соответствии с новой редакцией статьи 3 указанного Федерального закона страховые взносы утрачивают такие важнейшие характеризующие их социально-правовую природу признаки, как индивидуальная возмездность и персональное целевое назначение.

Таким образом, фактически декларируется принцип, в соответствии с которым даже персонификация страховых взносов не будет гарантировать застрахованному лицу выплату страхового обеспечения, напрямую зависящего от суммы накопленных на индивидуальном лицевом счете страховых взносов, а денежный эквивалент стоимости всех пенсионных коэффициентов, полученных за период трудовой деятельности, не будет формировать пенсионные обязательства, соответствующие реальному вкладу конкретного гражданина в систему обязательного пенсионного страхования.

Тем самым, страховым взносам в ПФР придается обезличенно-безвозмездный характер, что в дальнейшем позволит рассматривать страховой взнос на обязательное пенсионное страхование как налоговый платеж. Кроме того, это может повлечь за собой такие негативные правовые и экономические последствия, как установление новых и продление старых льготных режимов по уплате страховых взносов, а также возможность общего снижения тарифа страхового взноса в целях уменьшения фискальной нагрузки на бизнес.

Новой редакцией пункта 2 статьи 17 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" устанавливается порядок формирования бюджета ПФР на основе, так называемой "трансфертной модели", содержащей исчерпывающий перечень межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых ПФР в целях финансового обеспечения его обязательств по выплате страховых пенсий и их ежегодной индексации. При этом расчетов достаточности обозначенных трансфертов для покрытия всех обязательств перед застрахованными лицами в материалах к законопроекту не содержится.

Необходимо отметить, что указанные межбюджетные трансферты будут учитываться при определении прогнозного роста доходов ПФР, от которого, в свою очередь, будет зависеть размер апрельской индексации страховой пенсии (стоимость одного пенсионного коэффициента в конкретном году). Таким образом, новый порядок индексации поставлен в зависимость от объема бюджетных ассигнований, передаваемых ПФР, методика расчета которых будет определяться Правительством РФ.

Данный подход вызывает опасения, поскольку может привести к искусственному занижению общих доходов ПФР путем регулирования объема межбюджетных трансфертов в процессе бюджетного планировании на очередной финансовый период, что негативно отразится на стоимости пенсионного коэффициента и приведет к общей недоиндексации пенсии, увеличивая тем самым разрыв между средним размером страховой пенсии и средним размером заработной платы.

По-новому планируется формировать резерв Пенсионного фонда Российской Федерации (ст. 19 Федерального закона N 167-ФЗ). Ранее данный резерв должен был формироваться в случаях возникновения профицита бюджета ПФР (с 2002 года не формировался), а порядок его формирования и расходования определялись федеральным законом о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации.

Из новой редакции статьи 19 не ясно, в каких случаях, за счет каких средств будет формироваться указанный резерв и на какие цели будет использоваться. Вместе с тем, в условиях сбалансированной пенсионной формулы, когда доходы ПФР должны быть эквивалентны его обязательствам, выраженным в общем количестве и стоимости пенсионных коэффициентов, отвлечение средств бюджета ПФР в указанный резерв может стать еще одним рычагом для занижения стоимости одного пенсионного коэффициента при ежегодной корректировке.

Новым абзацем пятым пункта 2 статьи 17 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" установлено, что порядок выделения средств федерального бюджета и расчета объема указанных средств на возмещение расходов по выплате страховых пенсий в связи с зачетом в страховой стаж "нестраховых" периодов (указанных в пунктах 1 (в части военной службы по призыву), 3, 6 - 8 части 1 статьи 11 Федерального закона "О страховых пенсиях"), а также на реализацию Федерального закона от 4 июня 2011 года N 126-ФЗ "О гарантиях пенсионного обеспечения для отдельных категорий граждан", будут определяться Федеральным законом от 21 марта 2005 года N 18-ФЗ с новым наименованием - "О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение расходов по выплате страховой пенсии отдельным категориям граждан", а также Федеральным законом "О гарантиях пенсионного обеспечения для отдельных категорий граждан".

Вместе с тем, законопроектом не вносятся необходимые изменения ни в Федеральный закон N 126-ФЗ, ни в Федеральный закон N 18-ФЗ как в части установления компенсации стоимости "нестраховых" периодов из расчета соответствующего количества пенсионных коэффициентов за полный календарный год, так и в части изменения наименования Федерального закона N 18-ФЗ.

В Федеральном законе от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" закрепляется поэтапное увеличение предельной величины базы для начисления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование с 1,7 средней заработной платы в Российской Федерации (СЗП) в 2015 году до 2,3 СЗП в 2021 году, с последующей ежегодной индексацией с учетом роста указанного показателя СЗП.

К законопроекту имеется ряд замечаний редакционного характера.

Так, требует дополнительного обсуждения необходимость дополнения пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 1 апреля 1996 года N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" новым подпунктом 10.2, в целях отдельного учета периодов работы, дающих право на досрочное назначение страховой пенсии по старости, по тем же основаниям, которые предусмотрены и в действующем подпункте 10 пункта 2 указанной статьи.

При изменении действующей редакции статьи 38 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 111-ФЗ "Об  инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" необходимо учесть, что пунктом 4 статьи 5 проекта федерального закона N 359513-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона  "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений" в указанный Федеральный закон вносятся изменения в части установления норм, регламентирующих порядок формирования, расходования и учета средств резерва ПФР по обязательному пенсионному страхованию в отдельной статье 30.1.

Изменения, вносимые в статью 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" в части установления порядка подсчета общей суммы материального обеспечения пенсионера, также требуют уточнения редакции с учетом новой терминологии.

В статье 18 проекта федерального закона орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, наделяется правом проверять обоснованность выдачи и достоверность документов, представленных для назначения и выплаты пенсии по государственному пенсионному обеспечению. В целях недопущения злоупотреблений при осуществлении указанной проверки в законопроекте необходимо установить порядок и сроки ее проведения.

В целом законопроект нуждается в существенной доработке, а также уточнении отдельных положений статей 8, 9, 19, 21, в том числе в связи с необходимостью соотнесения его норм с изменениями, вносимыми находящимися на рассмотрении в Государственной Думе проектами федеральных законов N 337978-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О специальной оценке условий труда", N 364004-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования в части права выбора застрахованными лицами варианта пенсионного обеспечения", N 359513-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений", N 360878-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах", N 361766-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", N 359133-6 "О внесении изменений в федеральные законы "О негосударственных пенсионных фондах" и "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации".

На основании изложенного и при соответствующей доработке положений законопроекта ко второму чтению с учетом указанных замечаний Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов поддерживает концепцию законопроекта и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель комитета

А.К. Исаев