Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству на проект федерального закона N 329301-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в целях реализации постановления Конституционного Суда Российской Федерации), внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству
на проект федерального закона N 329301-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в целях реализации постановления Конституционного Суда Российской Федерации),
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен указанный проект федерального закона.

Законопроект разработан в целях реализации правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу соответствия Конституции Российской Федерации содержания ряда положений  Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) и Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон N 54-ФЗ) с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон N 65-ФЗ), изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года N 4-П по делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко (далее - Постановление N 4-П).

Указанным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации:

1) подпункт "г" пункта  1 статьи  2 Федерального закона N 65-ФЗ в той мере, в какой он предполагает наступление гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия в случае неисполнения им обязанностей, предусмотренных частью 4 статьи 5 Федерального закона N 54-ФЗ, за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, вне зависимости от проявления организатором надлежащей заботы о поддержании общественного порядка и отсутствия его вины в причинении такого вреда;

2) подпункт "а" пункта 4 статьи 2 Федерального закона N 65-ФЗ в части, наделяющей органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочием определять единые специально отведенные или приспособленные для проведения публичных мероприятий места, в той мере, в какой им - вопреки вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования - нормативно не закрепляются критерии, обеспечивающие соблюдение равенства юридических условий реализации гражданами права на свободу мирных собраний при определении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации специально отведенных или приспособленных для проведения публичных мероприятий мест, чем порождается возможность его неоднозначного истолкования, а следовательно, и произвольного применения;

3) взаимосвязанные положения пунктов 3, 6 - 10 статьи 1 Федерального закона N 65-ФЗ в части, устанавливающей за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.38, 20.2, 20.2.2, 20.18 и частью 4 статьи 20.25 КоАП, минимальные размеры штрафов для граждан - от десяти тысяч рублей и для должностных лиц - от пятидесяти тысяч рублей, в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования не допускают назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, что не позволяет правоприменителю наиболее полно учесть характер совершенного правонарушения, имущественное положение правонарушителя, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации ответственности обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного наказания;

4) взаимосвязанные положения пунктов 4, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 Федерального закона N 65-ФЗ, предусматривающие в КоАП обязательные работы в качестве вида административного наказания за нарушения, связанные с организацией либо проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования или организацией массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекшие нарушение общественного порядка, в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования назначение данного вида административного наказания допускается не только в случае причинения вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо при наступлении иных подобных последствий, но и при одном лишь формальном нарушении установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий, а также других административных норм.

В целях реализации правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации законопроект предусматривает внесение следующих изменений в КоАП и Федеральный закон N 54-ФЗ:

1) дополнение статьи 4.1 КоАП новой частью 3.2, предусматривающей возможность назначения за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 20.2, 20.2.2, 20.18 и частью 4 статьи 20.25 КоАП административное наказание ниже низшего предела, установленного санкциями перечисленных статей Особенной части КоАП;

2) исключение административного наказания в виде обязательных работ из санкций частей 1 - 3 и 5 статьи 20.2, а также статьи 20.18 КоАП, содержащих формальные составы административных правонарушений и не предусматривающих наступления последствий в виде причинения вреда здоровью человека и (или) имуществу физических и (или) юридических лиц;

3) ограничение гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, случаями, когда такой вред причинен вследствие неисполнения организатором обязанностей по соблюдению порядка организации либо проведения публичных мероприятий, если неисполнение данных обязанностей повлекло нарушение общественного порядка, результатом которых стало причинение вреда здоровью человека и (или) имуществу физических и (или) юридических лиц (часть 6 статьи 5 Федерального закона N 54-ФЗ);

4) исключение из части 1.1 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ нормы, в соответствии с которой предельная численность граждан, участвующих в публичных мероприятиях, проводимых в специально отведенных местах, не может быть менее ста человек;

5) установление обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации соблюдать предусмотренные частью 1.2 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ требования к местам, специально отводимым для организации публичных мероприятий;

6) установление требования о необходимости обеспечения возможности проведения публичных мероприятий в каждом поселении (населенном пункте), городском округе и муниципальном районе субъекта Российской Федерации.

Комитет считает необходимой скорейшую реализацию изложенной выше правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе исключение чрезмерных ограничений прав граждан, устранение возможности неоднозначного истолкования и произвольного применения норм КоАП и Федерального закона N 54-ФЗ.

В то же время, по содержанию законопроекта имеются замечания и предложения.

Так, более полной реализации правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации способствовало бы не только исключение административного наказания в виде обязательных работ из санкций содержащих формальные составы административных правонарушений норм Общей части КоАП, но и дополнение определяющей содержание указанного вида административного наказания статьи 3.13 КоАП нормой, в соответствии с которой обязательные работы применяются только в случае причинения вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо при наступлении иных подобных последствий.

Имеются и замечания по содержанию конкретных норм законопроекта.

Предлагаемая часть 3.2 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 1 статьи 1) в предлагаемой редакции порождает юридическую неопределенность.

В частности, необоснованную свободу усмотрения предоставляет правоприменителю норма, в соответствии с которой при назначении административного наказания учитываются "иные имеющие существенное значение для индивидуализации ответственности обстоятельства", поскольку содержание критерия "существенное значение" в законопроекте не раскрывается. Не ясно содержание нормы, позволяющей назначить "более мягкий вид наказания, чем предусмотрен санкцией статьи", поскольку Кодексом не установлено соотношение видов наказания в зависимости от их мягкости. При этом предлагаемая норма не устанавливает пределов снижения административного наказания.

Кроме того, предлагаемая часть 3.2 статьи 4.1 Кодекса не предусматривает освобождения от дополнительного административного наказания, что соответствовало бы задаче более полного учета при назначении административного наказания обстоятельств совершения административного правонарушения, характера действий виновного, его личности, имущественного положения, наличия обстоятельств, смягчающих административную ответственность.

Ограничение сферы применения предлагаемой части 3.2 статьи 4.1 КоАП отношениями, связанными с назначением административного наказания за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 20.2, 20.2.2, 20.18 и частью 4 статьи 20.25 КоАП, представляется неоправданным, не соответствующим вытекающим из положений статьей 19 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации подходам к установлению правил назначения наказания и не учитывающим правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную, в частности, в постановлении от 17 января 2013 года N 1-П по делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой Общества с ограниченной ответственностью "Маслянский хлебоприемный пункт".

Вызывает возражение также использование в предлагаемой части 3.2 статьи 4.1 КоАП не характерного для законодательства и не раскрытого ни в законопроекте, ни в действующей редакции Кодекса понятия "индивидуализация наказания".

Новая редакция части 6 статьи 5 Федерального закона N 54-ФЗ (пункт 1 статьи 2 законопроекта), устанавливающая основания привлечения организатора публичного мероприятия к гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный участниками такого мероприятия, по мнению Комитета, не учитывает в полной мере правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации указанной нормы в той мере, в какой она предполагает наступление гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия вне зависимости от проявления организатором "надлежащей заботы о поддержании общественного порядка и отсутствия его вины в причинении такого вреда" (пункт 4 резолютивной части постановления).

Однако предлагаемая редакция ограничивается установлением причинно-следственной связи между неисполнением организатором возложенных на него обязанностей, нарушением общественного порядка и причинением вреда здоровью человека и (или) имуществу физических и (или) юридических лиц. Освобождение от ответственности организаторов, проявивших надлежащую заботу о поддержании общественного порядка и необходимость установления вины организатора законопроект не предусматривает.

Требует дополнительного обсуждения подпункт "а" пункта 2 статьи 2 законопроекта. Указанным пунктом из действующей редакции Закона N 54-ФЗ исключается норма, в соответствии с которой устанавливаемая законом субъекта Российской Федерации предельная численность участников публичных мероприятий, проводимых в специально отведенных местах, не может быть менее ста человек.

С учетом того, что законопроект содержит норму, в соответствии с которой должна быть обеспечена возможность проведения публичных мероприятий в каждом поселении (населенном пункте), городском округе и муниципальном районе (подпункт "б" пункта 2 статьи 2), указанное предложение, содержащееся в подпункте "а" пункта 2 статьи 2 законопроекта, представляется оправданным применительно к муниципальным образованиям с небольшой численностью населения. Однако при этом не исключается возможность принятия закона субъекта Российской Федерации, формально соответствующего Закону N 54-ФЗ, но при этом устанавливающего явно недостаточную предельную численность участников публичных мероприятий, проводимых в специально отведенных местах, в более крупных муниципальных образованиях.

По мнению Комитета, на федеральном уровне необходимо установить правила определения предельной численности участников публичных мероприятий, проводимых в специально отведенных местах, с учетом численности населения в соответствующем муниципальном образовании.

Поскольку для реализации положений пункта 2 статьи 2 законопроекта, затрагивающих полномочия субъектов Российской Федерации, требуется принятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, Комитет считает необходимым установить сроки, в течение которых должны быть приняты такие нормативные правовые акты.

В то же время, высказанные замечания и предложения не носят концептуального характера и могут быть учтены в ходе дальнейшей работы над текстом законопроекта.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе принять рассматриваемый законопроект с учетом замечаний и предложений, высказанных в настоящем Заключении, а также в заключениях Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций и Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству 18 ноября 2013 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин