Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 329301-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 329301-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях",
внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Законопроектом предлагается внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в целях реализации правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Конституционного Суда от 14 февраля 2013 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" (далее - Постановление Конституционного Суда).

Законопроектом предлагается дополнить статью 4.1 Кодекса (Общие правила назначения наказания) частью 3.2 (пункт 1 статьи 1 законопроекта), в соответствии с которой при назначении наказания за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 20.2, 20.2.2, 20.18 и частью 4 статьи 20.25 настоящего Кодекса, суд, учитывая обстоятельства, "имеющие существенное значение для индивидуализации ответственности", "может назначить административное наказание ниже низшего предела, предусмотренного санкцией соответствующей статьи Особенной части настоящего Кодекса, или назначить более мягкий вид наказания, чем предусмотрен санкцией этой статьи".

Обращаем внимание, что по некоторым из перечисленных составов административных правонарушений (ст.ст. 20.2, 20.2.2, 20.18 Кодекса), административную ответственность несут не только граждане и должностные лица, но и юридические лица. Таким образом, исходя из редакции проектируемой части 3.2 статьи 4.1 Кодекса, "административное наказание ниже низшего предела", чем предусмотрено в статье Особенной части Кодекса может назначаться, а также заменяться на более мягкий вид наказания, чем предусмотрен санкцией этой статьи, в том числе и юридическим лицам.

Вместе с тем, из Постановления Конституционного Суда следует, что не соответствующими Конституции Российской Федерации были признаны положения соответствующих статей Кодекса в части, устанавливающей за совершение указанных административных правонарушений минимальные размеры штрафов для граждан - от десяти тысяч рублей и для должностных лиц - от пятидесяти тысяч рублей. Таким образом, редакция проектируемой части 3.2 статьи 4.1 Кодекса нуждается в уточнении с учетом того, что она применяется при назначении административного наказания только гражданам и должностным лицам.

Следует иметь в виду, что формулировка "индивидуализация ответственности" в законодательстве Российской Федерации не используется и не раскрывается.

Обращаем внимание, что в Постановлении Конституционного Суда на несоответствие Конституции Российской Федерации части 4 статьи 20.25 Кодекса ("Уклонение от отбывания обязательных работ") не указывается. Вместе с тем часть 4 статьи 20.25 Кодекса перечислена в проектируемой части 3.2 статьи 4.1 Кодекса, что полагаем, требует обоснования, а также дополнительного обсуждения. Замена административного наказания на более мягкий вид административного наказания по данному составу правонарушения, на наш взгляд, не будет соответствовать целям административного наказания, а также может оказаться мягче, чем административное наказание за правонарушение, за которое изначально были назначены обязательные работы.

Также отмечаем, что в законопроекте содержится правовая неопределенность, поскольку остается неясным, насколько ниже нижнего предела санкции, устанавливающей административную ответственность за совершение соответствующего административного правонарушения, будет возможно назначение административного наказания (поскольку в соответствии с частью 2 статьи 3.5 Кодекса, размер административного штрафа не может быть менее ста рублей). Также полагаем, что при реализации данной нормы на практике, возникнет вопрос, возможно ли назначение более мягкого административного наказания, такого как предупреждение, с учетом повышенной общественной опасности данных правонарушений. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации "указанные деяния относятся к числу наиболее серьезных административных правонарушений: как посягающие на права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, безопасность окружающей среды, общественный порядок и общественную безопасность, они по степени своей общественной опасности тяготеют к уголовно наказуемым деяниям".

Вместе с тем, из системного анализа положений Кодекса (в частности, например, части 9 статьи 2.10, части 1 статьи 3.1, частей 1 и 3.1 статьи 4.1, части 3 статьи 4.3, частей 2 и 3 статьи 4.4 Кодекса и др.) следует, что "административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения" и "назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом", то есть Кодекс исходит из того, что административное наказание может назначаться только в соответствии с санкциями ("в пределах санкции"), установленными в статьях Особенной части Кодекса. Формулировка "в пределах санкции" используется в ряде статей Общей части Кодекса в отношении определения порядка назначения административных наказаний. В связи с изложенным, полагаем, что изменения предлагаемые законопроектом нуждаются в соотнесении с этими положениями Общей части Кодекса.

Как показывает практика внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статьи (части статей) Кодекса, предусматривающие какие-либо исключения, как правило, в дальнейшем дополняются новыми составами административных правонарушений. Полагаем, что введение части 3.2 в статью 4.1 Кодекса, повлечет впоследствии увеличение перечисленных в ней составов, что, на наш взгляд, с учетом содержания данной части, может негативно отразиться на достижении общепредупредительных целей административного наказания, а также на авторитете Кодекса в целом.

Обращаем внимание, что в Постановлении Конституционного Суда указывается, что "федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - внести необходимые изменения в правовое регулирование минимальных размеров штрафов за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 20.2, 20.2.2 и 20.18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Также указывается, что "впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого за указанные административные правонарушения гражданам и должностным лицам, может быть снижен судом ниже низшего предела, установленного за совершение соответствующего административного правонарушения". Полагаем, что для реализации правовой позиции Конституционного Суда, выраженной в Постановлении, минимальный размер административных штрафов для граждан и должностных лиц должен быть снижен, то есть изменения должны быть внесены непосредственно в санкции статей 5.38, 20.2, 20.2.2 и 20.18 Кодекса. До внесения соответствующих изменений в Кодекс размер административного штрафа, назначаемого за указанные административные правонарушения гражданам и должностным лицам, может быть снижен судом ниже низшего предела, установленного в санкциях соответствующих статей Особенной части Кодекса.

Законопроектом предлагается исключить из санкций части 1 - 3 и 5 статьи 20.2 и статьи 20.18 Кодекса административное наказание в виде обязательных работ, поскольку указанные нормы не содержат составов административных правонарушений, связанных с причинением вреда здоровью человека и (или) имуществу физических и (или) юридических лиц. В Постановлении Конституционного Суда указывается на несоответствие Конституции Российской Федерации положений Кодекса, допускающих назначение административного наказания в виде обязательных работ "не только в случае причинения вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо при наступлении иных подобных последствий, но и при одном лишь формальном нарушении установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий". В этой связи отмечаем, что Постановление Конституционного Суда принималось, когда в Кодексе административное наказание в виде обязательных работ предусматривалось только за нарушения в сфере организации или проведения публичных мероприятий. В действующей редакции Кодекса имеется еще несколько составов административных правонарушений (см. часть 2 статьи 12.7, части 1 и 2 статьи 20.25 Кодекса), предусматривающих в качестве административного наказания обязательные работы, вместе с тем указанные статьи также не содержат составов административных правонарушений, связанных с причинением вреда здоровью человека и (или) имуществу физических и (или) юридических лиц. В связи с изложенным, на наш взгляд, в законопроекте необходимо предусмотреть "изменения в правовое регулирование административного наказания в виде обязательных работ" и дополнить соответствующими положениями статью 3.13 Кодекса, а также рассмотреть вопрос о внесении изменений в часть 2 статьи 12.7 и части 1 и 2 статьи 20.25 Кодекса.

Наименование законопроекта необходимо изложить следующим образом:

О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 5 и 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"

Иные замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Исполняющий обязанности начальника управления

М.В. Деменков