Пояснительная записка к проекту федерального закона N 421465-6 "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 421465-6 "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В последнее время руководством страны неоднократно ставилась задача по восстановлению отечественного опыта профилактики правонарушений и ее правовому обеспечению.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, установлено, что главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать, в том числе совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения преступлений, а также создание единой государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений.

Целью представленного законопроекта является определение в рамочном формате правовых основ формирования и функционирования системы профилактики правонарушений в Российской Федерации, объединяющей действующие региональные системы профилактики правонарушений.

Предметом правового регулирования законопроекта выступают отношения, отнесенные к сфере совместного ведения, которые имеют существенную специфику в различных российских регионах. Вследствие этого рамочный формат обусловлен тем, что федеральное законодательное регулирование основ системы профилактики правонарушений ограничивается лишь общими вопросами организации и функционирования данной системы, так как детализация на федеральном уровне деятельности региональных систем профилактики правонарушений нецелесообразна и недемократична.

Законопроектом предлагается урегулировать деятельность субъектов профилактики правонарушений в целях организации и осуществления общей, специальной и индивидуальной профилактики правонарушений, направленной на выявление причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих их совершению, осуществления мер по их устранению, оказания позитивного профилактического воздействия на объекты профилактики правонарушений.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации действуют региональные системы профилактики правонарушений на основе базовой модели комплексной профилактики правонарушений, разработанной МВД России и одобренной Государственным советом Российской Федерации. Их деятельность урегулирована более чем 130 законами субъектов Российской Федерации в области профилактики правонарушений и осуществляется на основе комплексных целевых программ по профилактике правонарушений.

В 2012 году профинансировано 4547 региональных и местных программ профилактики правонарушений на общую сумму 17,5 млрд. рублей. В I квартале 2013 г. на ресурсное обеспечение программ выделено - 3,31 млрд. руб. из бюджетов субъектов Российской Федерации и 1,47 млрд. руб. из местных бюджетов.

В программах профилактики правонарушений отражены важнейшие направления превентивной деятельности с учетом местной специфики. Основное внимание уделяется профилактике правонарушений несовершеннолетних, ранее судимых лиц, граждан, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, подверженных наркотической зависимости, алкоголизму, нуждающихся в социальной адаптации.

Сегодня практически завершен организационный этап формирования системы профилактики правонарушений.

Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации законы, регламентирующие профилактику правонарушений, не приняты ввиду отсутствия федерального закона об основах системы профилактики правонарушений, а в тех субъектах, где они приняты по инициативе законодательных органов, - отсутствуют единообразие и системность правового обеспечения профилактической деятельности.

В настоящее время отдельные законодательные акты, принятые на федеральном уровне, содержат ряд положений о профилактике правонарушений. Так, вопросы профилактической деятельности затрагиваются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовным кодексом Российской Федерации, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, федеральными законами "О полиции", "Об оперативно-розыскной деятельности", "О наркотических средствах и психотропных веществах", "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", "О противодействии экстремистской деятельности", "О противодействии терроризму", "О противодействии коррупции" и другими. Однако сугубо профилактическую направленность носит только Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

При этом регулирование отношений в сфере противодействия тем или иным видам преступлений определяет преимущественно порядок осуществления организационно-управленческой, оперативно-розыскной или уголовно-процессуальной, а не профилактической деятельности.

Отсутствие на федеральном уровне отдельного законодательного акта, регулирующего вопросы организации системы профилактики правонарушений, недооценка роли общественных сил в предупреждении преступлений, утрата опоры на граждан - обуславливают недостаточный уровень профилактики правонарушений.

Только единая, целенаправленная и скоординированная деятельность всех ведомств и служб, задействованных в противодействии криминальным угрозам, во взаимодействии с иными государственными органами, органами местного самоуправления, предпринимательским сообществом и различными институтами гражданского общества и гражданами может обеспечить необходимое воздействие на складывающуюся криминогенную ситуацию в стране и способствовать ее стабилизации. В решении этой задачи значительную роль должно сыграть правовое обеспечение организации системы профилактики правонарушений в Российской Федерации, предусмотренное законопроектом.

Законопроектом предусматривается формирование единой системы профилактики правонарушений, с разграничением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере профилактики правонарушений в соответствии с действующим законодательством о разграничении полномочий между уровнями публичной власти.

Помимо уже осуществляемых правоохранительными органами и специальными службами профилактических мероприятий, предлагаемая федеральная система профилактики правонарушений будет направлена на пропаганду позитивных жизненных ценностей, материальную, психологическую и иную адаптационную поддержку лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации или находящимся в социально опасном положении, а также будет предусматривать активную деятельность различных государственных органов по предупреждению правонарушений.

Принимая во внимание указанные обстоятельства, а также учитывая, что вопросы общественной безопасности, включающие в себя профилактическую деятельность, находятся согласно статье 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но при этом в настоящее время законодательством Российской Федерации фактически не регламентированы вопросы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере профилактики правонарушений, а действующие региональные законы не дополняют федеральные законы, осуществляют правовое регулирование по соответствующему предмету совместного ведения в целом, необходимо принятие федерального закона об основах системы профилактики правонарушений.

Кроме того, многие инициативы субъектов Российской Федерации по законодательному урегулированию своими нормативными правовыми актами ряда вопросов профилактической работы сдерживаются отсутствием именно федерального законодательства в области формирования системы профилактики правонарушений.

При подготовке законопроекта учитывался опыт профилактики правонарушений в субъектах Российской Федерации, странах СНГ и дальнего зарубежья.

Принятие представленного законопроекта позволит ликвидировать разнородность в реализации этой важной функции государства на всех уровнях системы профилактики правонарушений.

Реализация Федерального закона "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" не потребует увеличения численности существующих или образования новых структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также их дополнительного финансирования.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации"

Полномочия и права федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, предусмотренные законопроектом, фактически уже реализуются ими в рамках законодательства Российской Федерации (федеральные законы от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 7 февраля 2011 г. N З-ФЗ "О полиции" и другие).

Начиная с 2005 года создано 3658 межведомственных комиссий по профилактике правонарушений, в том числе в субъектах Российской Федерации - 83, в городах с районным делением - 323, в городах без районного деления - 656, в муниципальных образованиях в сельской местности - 2596, принято 4547 комплексных программ профилактики правонарушений, на их реализацию выделено 123,39 млрд. руб., в том числе из бюджетов субъектов Российской Федерации 100,23 млрд. рублей, из местных бюджетов 23,16 млрд. рублей.

Так, например, в Иркутской области действует 6 долгосрочных целевых программ, одна из которых - "Профилактика преступлений и иных правонарушений в Иркутской области на 2012 - 2015 года - "Безопасный город-2015". Всего на финансирование данных программ на период их действия запланировано расходов на сумму 1,97 млрд. рублей. Кроме того, в муниципальных образованиях области приняты и реализуются программы по профилактике правонарушений с общим объемом финансирования в 2013 году 35,5 млн. рублей.

В Омской области постановлением Правительства Омской области от 8 июля 2009 г. N 120-п утверждена долгосрочная целевая программа Омской области "Профилактика правонарушений и наркомании, предупреждение экстремизма и терроризма в Омской области (2010 - 2014 годы)". Общий объем финансирования программы составляет 78,4 млн. руб., в том числе в 2013 году - 19,7 млн. рублей. Во всех муниципальных районах Омской области разработаны и реализуются целевые комплексные программы по профилактике правонарушений с общим объемом финансирования в 2013 году свыше 10 млн. рублей.

Таким образом, реализация положений Федерального закона и в дальнейшем будет осуществляться за счет и в пределах средств, имеющихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, и не повлечет за собой выделения дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" потребует внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации"

В связи с принятием Федерального закона "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" потребуется:

1. Издание постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28 марта 2008 г. N 216 "О Правительственной комиссии по профилактике правонарушений".

Обоснование необходимости подготовки - обеспечение размещения сведений на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" о рассмотренных вопросах, принятых решениях в сфере профилактики правонарушений.

Срок подготовки - в течение трех месяцев со дня вступления Федерального закона в силу.

Ответственный исполнитель - МВД России.

Соисполнители - Минкомсвязь России и другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

2. Издание постановления Правительства Российской Федерации об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного формировать официальную статистическую информацию о функционировании системы профилактики правонарушений, а также определение единого порядка представления государственной статистической отчетности в сфере профилактики правонарушений.

Срок подготовки - в течение шести месяцев со дня вступления Федерального закона в силу.

Ответственный исполнитель - МВД России.

Соисполнители - Минрегион России, Минфин России и другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

3. Издание постановления Правительства Российской Федерации об определении порядка осуществления мониторинга федеральными органами исполнительной власти.

Срок подготовки - в течение шести месяцев со дня вступления Федерального закона в силу.

Ответственный исполнитель - МВД России.

Соисполнители - Генеральная прокуратура Российской Федерации, Минюст России и другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.