Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона N 571367-5 "О любительском и спортивном рыболовстве", внесенный депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, О.Г. Дмитриевой, М.В. Емельяновым, А.Н. Грешневиковым, Д.В. Ушаковым, А.Д. Крутовым, Н.Р. Петуховой, а также О.В. Шеиным в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии
на проект федерального закона N 571367-5 "О любительском и спортивном рыболовстве",
внесенный депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, О.Г. Дмитриевой, М.В. Емельяновым, А.Н. Грешневиковым, Д.В. Ушаковым, А.Д. Крутовым, Н.Р. Петуховой, а также О.В. Шеиным в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рассмотрел проект федерального закона N 571367-5 "О любительском и спортивном рыболовстве" (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, О.Г. Дмитриевой, М.В. Емельяновым, А.Н. Грешневиковым, Д.В. Ушаковым, А.Д. Крутовым, Н.Р. Петуховой, а также О.В. Шеиным в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы (далее - авторы), и отмечает следующее.

Целью законопроекта является установление особенностей правового регулирования любительского и спортивного рыболовства, а также отношений возникающих в связи с осуществлением указанных видов рыболовства. Кроме того, в соответствии с его концепцией предполагается, что данный правовой акт будет являться специальным правовым актом, регулирующим отношения в сфере любительского и спортивного рыболовства.

По мнению авторов, законопроект представляет собой систематизированный нормативный правовой акт, призванный обеспечить совершенствование правового регулирования в системе действующего законодательства в области рыболовства и сохранения биологических ресурсов.

Законопроектом предлагается систематизировать понятийный аппарат в области любительского и спортивного рыболовства (вводятся понятия любительское и спортивное рыболовство, рыболов-любитель, рыболов-спортсмен, карта рыболова, объекты любительского и спортивного рыболовства, подводная рыбалка, рыболовный участок, рекреационное рыболовное хозяйство и т.д.). Также предлагается законодательно закрепить право собственности на объекты любительского и спортивного рыболовства. Устанавливается сфера действия Закона в области любительского и спортивного рыболовства, определяется круг участников данных правоотношений. Соответственно вносятся изменения в Водный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон о рыболовстве) в части, касающейся условий осуществления любительского и спортивного рыболовства.

Наряду с этим законопроектом вводятся ограничения в виде запрета на реализацию сетных орудий лова и электроловильных установок всех систем и видов без разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов такими орудиями. Кроме того, предусмотрено разграничение полномочий между федеральными органами власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными органами власти.

Необходимо отметить, что законопроект не в полной мере обеспечивает решение обозначенных в поручении Председательства Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2011 года N ВП-П13-2567 задач.

Отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов регулируются соответствующими природоресурсными законодательными актами, среди которых основополагающим является Федеральный закон от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

В Законе о рыболовстве приведен понятийный аппарат, который содержит перечень из 19 основных понятий, предназначенных как для данного Закона, так и для иных законов и подзаконных актов, действующих на территории Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Разработчиками законопроекта предлагается ввести понятие "любительское и спортивное рыболовство", уже содержащееся в составе определенной в Законе о рыболовстве терминологии, в пределах которой его прямое значение определяется как деятельность по добыче и вылову водных биоресурсов в целях личного потребления и в рекреационных целях. Представляется, что авторами законопроекта заимствованы некоторые элементы значений терминов, установленных в пределах дефиниции универсальных терминов, содержащихся в Законе о рыболовстве.

В то же время вводимое понятие "рекреационное рыболовное хозяйство" не соответствует положениям Закона о рыболовстве, а также Федерального закона от 02 июля 2013 года N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об аквакультуре).

Таким образом, предлагаемые статьей 2 законопроекта основные понятия объектов отношений, хотя не полностью, но в значительной части дублируют основные понятия существующей терминологической системы, относящейся к законодательству о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов.

В статье 10 Закона о рыболовстве предусматривается возможность нахождения водных биологических ресурсов в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, а также в частной собственности. Поэтому положения статьи 7 законопроекта, посвященные возникновению права собственности на объекты любительского и спортивного рыболовства, представляются избыточными.

Вызывает сомнение толкование части 3 статьи 8 законопроекта, в которой устанавливается, что перечень видов водных биоресурсов, отнесенных к особо ценным и ценным видам, а также анадромным видам рыб, добыча (вылов) которых осуществляется в соответствии со статьей 29.1 Закона о рыболовстве, утверждается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Комитет считает необходимым отметить, что в целях сохранения водных биологических ресурсов, отнесённых к особо ценным и ценным видам, а также недопущения ухудшения условий естественного воспроизводства рыбных запасов, следовательно, сокращения их вылова, соответствующий перечень должен определяться федеральным законом и быть исчерпывающим.

Недостаточно проработаны положения законопроекта, касающиеся процедуры организации и проведения конкурса, по результатам которого предполагается осуществлять формирование рекреационного рыболовного хозяйства, а также порядок заключения договора о предоставлении водоема для формирования рекреационного рыболовного хозяйства. К тому же, что эти вопросы иначе урегулированы в Законе об аквакультуре.

В соответствии с частями 5 и 6 статьи 11 законопроекта формирование рекреационного рыболовного хозяйства осуществляется путем проведения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурса на заключение договоров возмездного оказания услуг в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. При этом должно учитываться мнение участников общественных слушаний, организованных органами местного самоуправления, порядок проведения которых законопроектом не регламентирован. Следовательно, в законопроекте необходимо предусмотреть механизм регулирования организации и проведения указанных конкурсов с последующим заключением договоров возмездного оказания услуг, а также порядок их заключения. Кроме того, не ясно как соотносится положение части 1 статьи 11 с положениями статьи 13 законопроекта, то есть, как данный вид договора соотносится с договором о предоставлении рыболовного участка для организации любительского и спортивного рыболовства, хотя они и содержат одинаковое условие об устанавливаемом сроке - до 25 лет.

Также излишними являются положения статьи 13 законопроекта о расторжении договора о предоставлении рыболовного участка, поскольку указанные вопросы в достаточной степени урегулированы Гражданским кодексом Российской Федерации.

Статьей 12 законопроекта предусматривается наделение субъектов Российской Федерации полномочиями по определению площадей для осуществления любительского рыболовства. При этом совокупная площадь участков акваторий, предназначенных для бесплатной рыбалки, не должна превышать 5% общей площади водных объектов рыбохозяйственного значения субъекта Российской Федерации, а совокупная площадь акваторий рыболовных участков не должна превышать 5% общей площади водных объектов рыбохозяйственного значения субъекта Российской Федерации.

Следовательно, если статья 11 законопроекта не содержит таких ограничений и запретов по формированию рекреационных рыболовных хозяйств, а статья 12, наоборот, устанавливает ряд ограничений по формированию таких участков (осуществляется по результатам общественных слушаний, проведенных в порядке, установленном Правительством Российской Федерации), применение указанных статей на практике может существенно ограничить свободный доступ к водным объектам общего пользования при осуществлении любительского и спортивного рыболовства.

Кроме того, нуждаются в уточнении и проработке положения статьи 18 законопроекта в части регулирования вопросов организации общественного контроля в области любительского и спортивного рыболовства, а также вопросы ответственности за нарушения правил рыболовства в части использования запрещенных орудий и способов лова.

В целях сохранения водных биоресурсов и снижения пресса промысла и сохранения водных биологических ресурсов при осуществлении любительского рыболовства в законопроекте следовало бы предусмотреть суточное нормирование добычи (вылова) водных биоресурсов на одного рыболова-любителя.

Статья 28 о предоставлении рыболовных участков также содержит ряд существенных недостатков. Конструкция нормы, регулирующей распределение рыболовных участков с сохранением права на пользование такими участками для участников, которым ранее были выданы такие участки (до вступления в силу настоящего Федерального закона), противоречит заложенному в статье 36 Конституции Российской Федерации принципу равенства прав граждан на пользование природными ресурсами.

Предложенное авторами внедрение "карты рыбака" потеряло актуальность с введением механизма свободной и бесплатной рыбалки.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что законопроект содержит общее описание организации любительского и спортивного рыболовства, дублирующее в значительной степени Закон о рыболовстве, и требует глубокой и всесторонней переработки и внесения существенных изменений, в связи с чем принятие представляется нецелесообразным.

Более того, 10 декабря 2013 года Государственной Думой в первом чтении принят внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона N 200303-6 "О любительском рыболовстве", направленный на комплексное регулирование отношений в области любительского рыболовства, в связи с чем рассматриваемый законопроект утратил свою актуальность.

На законопроект получен отрицательный отзыв Правительства Российской Федерации.

Комитеты Государственной Думы по бюджету и налогам, по федеративному устройству, по вопросам местного самоуправления, Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию, а также Совет при Президенте Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации в своих отзывах законопроект не поддержали.

Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов считает, что законопроект может быть поддержан с учетом его доработки.

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации на законопроект даны существенные замечания и предложения.

Исходя из требований пункта 2 статьи 110 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года N 2134-II ГД рассматриваемый законопроект подлежит возврату субъекту права законодательной инициативы в связи с утратой его актуальности.

В связи с изложенным Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рекомендует отклонить проект федерального закона N 571367-5 "О любительском и спортивном рыболовстве" в первом чтении.

Председатель Комитета

В.И. Кашин