Пояснительная записка к проекту федерального закона N 441689-6 "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и ряд законодательных актов Российской Федерации в части определения понятия рыболовного судна и повышения безопасности мореплавания и судоходства" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 441689-6 "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и ряд законодательных актов Российской Федерации в части определения понятия рыболовного судна и повышения безопасности мореплавания и судоходства"

Досье на проект федерального закона

1. Общие характеристики.

Проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и ряд законодательных актов Российской Федерации в части определения понятия рыболовного судна и повышения безопасности мореплавания и судоходства" (далее - Законопроект) разработан с целью упорядочивания использования терминов в законодательстве в части рыболовных судов и судов, используемых при осуществлении рыболовства, а также совершенствования мер обеспечения безопасности мореплавания и приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с международными договорами Российской Федерации в этой сфере.

2. Описание проблемы, на решение которой направлен законопроект. Обоснование предлагаемых решений и ожидаемые результаты их реализации.

Статьей 7 Кодекса торгового мореплавания установлено, что под судами рыбопромыслового флота в этом Кодексе понимаются обслуживающие рыбопромысловый комплекс суда, используемые для рыболовства, а также приемотранспортные, вспомогательные суда и суда специального назначения. Это определение впоследствии неоднократно использовано в других федеральных законах. Вместе с тем, необходимо отметить, что такое определение не дает четкого понимания какие именно суда можно и необходимо относить к категории судов рыбопромыслового флота. Учитывая специфику эксплуатации морских судов любые суда можно прямо или косвенно классифицировать как суда рыбопромыслового флота: суда собственно занятые добычей водных биоресурсов, суда, проводящие научные исследования, гидрографические исследования, суда обеспечивающие поставку топлива, продуктов, запасных частей, суда несущие аварийно-спасательную готовность, суда, перевозящие рыбную и иную продукцию из водных биологических ресурсов и сопутствующие грузы. Таким образом, практически любое судно так или иначе может быть отнесено к судну рыбопромыслового флота.

Кроме того необходимо отметить, законодательством не предусматривается понятие "промысел", которое ранее отождествлялось исключительно с промышленным рыболовством. Однако добыча (вылов) водных биологических ресурсов осуществляется при всех видах рыболовства. Данное обстоятельство позволяет произвольно трактовать соответствующий понятийных аппарат, в том числе понятие "суда рыбопромыслового флота", последствием чего нередко является принятие "усмотренческих решений". Законопроект направлен, в том числе, на урегулирование данной проблемы и на решение возникающих в рыбном хозяйстве правовых вопросов.

Международными договорами Российской Федерации в области безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов (Международная Конвенция об охране человеческой жизни на море, Международная конвенция о грузовой марке, Международная конвенция о защите морской среды от загрязнения с судов, Международная конвенция об обмере судов и др.) используется термин "рыболовное судно", который определяется как судно непосредственно занятое добычей (выловом) рыбы и иных водных биологических ресурсов. Термины "судно рыбопромыслового флота" или "рыбопромысловый флот" в международной договорной практике не используется. Также необходимо иметь ввиду, что дипломатической конференцией под эгидой Международной морской организации в 2012 году (Кейптаун) принято соглашение о безопасности рыболовных судов, заменяющее ранее принятый Торремолиносский протокол о безопасности рыболовных судов, которое использует термин "рыболовное судно" для определения международных требований к таким судам.

Различие в терминологии, в отношении судов в сфере рыболовства, позволяет вольно трактовать применимость национальных требований в области безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов, что зачастую приводить к аварийным случаям с гибелью людей и существенным материальным ущербом. Недобросовестные судовладельцы, произвольно относя фактически не рыболовные суда к судам рыбопромыслового флота, уклоняются от выполнения указанных требований.

Поскольку нормы о судах "рыбопромыслового флота" содержатся в Налоговом Кодексе Российской Федерации, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральном законе о морских портах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в Кодексе торгового мореплавания, в Федеральном законе о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, в Федеральном законе о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, то Законопроектом предлагается комплексное внесение изменений во все затрагиваемые законодательные акты Российской Федерации.

Статьей 3 Законопроекта предлагается исключить из статьи 6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" слова "рыбопромыслового флота". Статьей регулируется возможность членов экипажей морских судов пересекать государственную границу, находясь на борту судна под Государственным флагом Российской Федерации без оформления выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. В настоящее время такая возможность установлена только для судов рыбопромыслового флота, в то время как иные российские суда по роду своей деятельности вынуждены неоднократно физически пересекать государственную границу не заходя в иностранные порты и не осуществляя контактов с иностранными судами и иными объектами, а также иностранными лицами. При этом для любых лиц, следующих с одной части территории Российской Федерации на ее другую часть транзитом через иностранные государства возможность выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию без оформления уже предусмотрена. Принятие поправки позволит устранить существующее внутреннее противоречие указанного Федерального закона, а также исключить произвольное трактование термина "рыбопромысловый флот".

Статьей 1 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (КТМ).

В пункте 3 статьи 5 КТМ предлагается исключить избыточное ограничение функции по нормативному правовому регулированию отношений, возникающих в связи с рыболовством. Поскольку термин "рыболовство" определен в Федеральном законе о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов (далее - Закон о рыболовстве) как деятельность, связанная с использованием судов, при этом перечень видов деятельности с использованием судов исчерпывающе описан, то нет необходимости вводить дублирующее ограничение, связанное с этим термином (рыболовство).

Статьей 6 КТМ устанавливаются сферы компетенции различных органов исполнительной власти в части надзора за торговым мореплаванием. Применение термина "рыбопромысловый флот", как показано выше, приводит к неоднозначности определения типов судов, на которые распространяются нормы статьи 6 КТМ, и, как следствие, либо к дублированию функций надзора и контроля, либо к отсутствию какого-либо контроля и надзора в отношении определенных типов судов. Законопроектом предлагается установить конкретные типы судов, и виды деятельности этих судов, которые будут являться предметом контроля (надзора), а также уточнить районы, в которых применяется рассматриваемая норма.

В статье 7 КТМ термин "суда рыбопромыслового флота" заменяется на термин "рыболовное судно", что соответствует международной практике и международным договорам Российской Федерации. Под рыболовным судном предлагается понимать те суда, которые непосредственно заняты добычей (выловом) рыбы и иных водных биоресурсов, а также переработкой (обработкой) добытых водных биоресурсов. Такое определение, во-первых, даст возможность однозначно определять относится ли конкретное судно к рыболовному, так как в классификационном свидетельстве судна указывается именно этот термин - "рыболовное судно", а, во-вторых, исключить необоснованное отнесение иных типов судов к рыболовным с целью не исполнения требований в области безопасности мореплавания.

В статье 9 КТМ предлагается указать конкретные типы судов и виды деятельности, в отношении которых осуществляется комплексное обслуживание в морских портах Российской Федерации. При этом предлагаемый перечень полностью корреспондируется с определением рыболовства, данном в Законе о рыболовстве.

В статьях 19, 56 и 57 КТМ предлагается заменить термин "суда рыбопромыслового флота" на "рыболовные суда", так как регулируемые правоотношения (сдача судов в аренду, служба на судах, состав экипажа судна) имеют особенности именно на рыболовных судах, а не на всех судах, как либо связанных с рыболовством. Остальные суда (не рыболовные) фактически являются транспортными или специализированными судами и могут использоваться в любых целях торгового мореплавания, в том числе для приемки, транспортировки и выгрузки водных биоресурсов, обслуживания рыболовных судов. Рыболовные же суда, в силу конструктивных особенностей и особенностей режима их эксплуатации, могут использоваться исключительно для вылова и/или переработки водных биоресурсов.

Законопроектом предлагается внести изменения в Закон о рыболовстве, направленные на уточнение определения типов судов и видов деятельности с использованием судов в целях рыболовства. В соответствии с пунктом 9 статьи 1 Закона о рыболовстве рыболовство определяется как деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов. Таким образом, Законом о рыболовстве уже определен перечень видов деятельности, отнесенных к рыболовству. Статьей 2 КТМ устанавливается, что под торговым мореплаванием понимается деятельность с использованием судов для различных целей, в том числе для целей рыболовства. Совокупность указанных норм, дает возможность более точно определить в Законе о рыболовстве сферу применения норм законодательства для случаев рыболовства с использованием судов. Пункт 10 статьи 1 Закона о рыболовстве дает определение термину "промышленное рыболовство", в том числе, как предпринимательская деятельность по производству на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из водных биоресурсов. В тоже время термин "судно рыбопромыслового флота", установленный статьей 7 КТМ относит к судам рыбопромыслового флота обслуживающие рыбопромысловый комплекс суда, рыботранспортные суда, суда специального назначения. Таким образом, на судах рыбопромыслового флота не может осуществляться производство рыбной продукции. Цель пункта 10 статьи 1 Закона о рыболовстве - установить, что производство продукции из водных биологических ресурсов может осуществляться в море, непосредственно в районе добычи водных биоресурсов на судне, и такая деятельность относится к промышленному рыболовству. В этом смысле не является юридически значимым относится судно к "рыбопромысловому" или иному флоту, а важным является факт того, что продукция производится в море на судне. Исходя из этого, а также из того, что термин "судно рыбопромыслового флота" в Законе о рыболовстве не определен, предлагается заменить этот термин словом "судно".

Аналогичные доводы необходимо привести и в отношении пункта 1 статьи 7.1 Закона о рыболовстве. Как уже указано выше термин "судно рыбопромыслового" в Законе о рыболовстве не определен, а анализ этого термина из существующей статьи 7 КТМ приводит к выводу о том, что производство продукции из водных биоресурсов на таких судах не представляется возможным. Законопроектом предлагается заменить слова "судах рыбопромыслового флота" на слово "судах".

Пункт 1 статьи 19 и пункт 1 статьи 20 Закона о рыболовстве устанавливают определенные требования к промышленному и прибрежному рыболовству соответственно. При этом использование термина "рыбопромысловые суда" представляется излишним, ввиду того, что и промышленное и прибрежное рыболовство допускается и без использования судов рыбопромыслового флота, т.е. либо вообще без использования каких-либо судов, либо с использованием судов, не являющихся судами рыбопромыслового флота. Учитывая данные ранее пояснения о том, что термин "суда рыбопромыслового флота" является не однозначным и не устанавливает закрытого перечня типов судов, которые могут быть отнесены к этому флоту, предлагается заменить его на термин "суда", определение которому дано в КТМ.

Законопроектом предлагается установить перечень типов судов, на которые распространяется требование об установке технических средств контроля. Использующийся в настоящее время термин "осуществляющие рыболовство суда" точного определения не имеет и позволяет не выполнять указанное требование, что, в свою очередь, создает трудности при поиске и спасании судов и людей на море в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Точное и однозначное определение судов, подпадающих под требование об установке технических средств контроля уменьшит нагрузку на пограничные органы при осуществлении ими мер государственного контроля в сфере охраны морских биоресурсов.

Пунктом 1 статьи 31 Закона о рыболовстве устанавливается круг лиц, которым распределяются промышленные квоты, прибрежные квоты, а также квоты добычи (вылова) водных биоресурсов. Одним из требований к таким лицам является наличие у них в собственности или на ином законном основании судов рыбопромыслового флота. При этом, как следует из смысла статьи, речь идет именно о рыболовных судах, в том значении, в каком Законопроектом предлагается их определить через изменения в статью 7 КТМ. Очевидно, что имея в собственности только судно (суда) для транспортировки водных биоресурсов или для обслуживания рыбопромыслового комплекса невозможно осуществлять добычу (вылов) водных биоресурсов. Для добычи (вылова) водных биоресурсов, на что и распределяются квоты, требуются именно рыболовные суда. Исходя из этого предлагается заменить термин "суда рыбопромыслового флота" на термин "рыболовные суда".

Статьей 43 Закона о рыболовстве устанавливается ведение рыбохозяйственного реестра. В этот реестр включается, в том числе, информация о судах рыбопромыслового флота. Поскольку Законом о рыболовстве не дается определение понятию "суда рыбопромыслового флота", то однозначно определить нужно включать судно в реестр или нет не представляется возможным. Кроме того, статьей 1 Закона о рыболовстве дано определение понятию "рыболовство", а статьей 2 КТМ установлено, что для целей рыболовства могут использоваться суда. Также проектируемой статьей 7 КТМ предполагается установить понятие "рыболовное судно". В целях однозначного понимания субъектами предпринимательской деятельности информации, которая должна быть включена в рыбохозяйственный реестр предлагается определить перечень судов с учетом новой редакции статьи 7 КТМ и определения рыболовства в статьей 1 Закона о рыболовстве.

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 43.3 Закона о рыболовстве установлено право должностных лиц, осуществляющих государственный контроль (надзор) посещать суда рыбопромыслового флота с целью проверки исполнения законодательства о рыболовстве. Поскольку Законом о рыболовстве не дается определение понятию "суда рыбопромыслового флота", то однозначно определить права должностных лиц на посещение тех или иных судов не представляется возможным. Законопроектом предлагается привести перечень судов, которые имеют право посещать должностные лица, осуществляющие государственный контроль в соответствие с понятием "рыболовство" и понятием "рыболовное судно".

Статьей 18.6 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) устанавливается ответственность за нарушение судами рыбопромыслового флота порядка прохождения установленных контрольных пунктов (точек) при пересечении внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации (далее - Порядок). При этом сам Порядок устанавливает требования к российским и иностранным судам, осуществляющим рыболовство и морские ресурсные исследования, и не содержит термина "суда рыбопромыслового флота". Таким образом правоприменение указанной статьи КоАП представляется затруднительным. С учетом сферы распространения Порядка, и вводимого Законопроектом понятия "рыболовное судно" предлагается уточнить перечень судов, не которые распространяется статья 18.6 КоАП.

Пунктом 1 статьи 23.27 КоАП к сфере деятельности органов, осуществляющих контроль и надзор в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания, отнесены суда и объекты рыбопромыслового флота. Законодательством не установлено что относится к таким судам и объектам. Статьи КоАП, отнесенные к этим терминам фактически устанавливают административную ответственность за правонарушения исключительно на судах (не на иных объектах). Законом о рыболовстве дано определение видов деятельности, относящихся к рыболовству. С учетом проектируемой статьи 7 КТМ и определения понятия рыболовства в Законе о рыболовстве, предлагается определить перечень судов, отнесенных к ведению органов, осуществляющих контроль и надзор в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания.

3. Оценка эффективности предлагаемых решений.

Принятие Законопроекта, не оказывая отрицательного влияния на деятельность рыболовной отрасли, позволит:

повысить безопасность судов используемых при осуществлении рыболовства;

привести законодательство Российской Федерации в области торгового мореплавания в соответствие международным договорам Российской Федерации;

гармонизировать положения российских нормативных правовых актов по вопросу определения судов, используемых при осуществлении рыболовства.

Реализация Законопроекта не потребует дополнительных расходов средств федерального бюджета.

4. Оценка влияния предлагаемых решений на деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления.

Принятие и реализация Законопроекта не влечет изменения объема полномочий и (или) компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления, не потребует выделения дополнительных ассигнований из бюджетов различных уровней и не приведет к сокращению их доходной части.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и ряд законодательных актов Российской Федерации в части определения понятия рыболовного судна и повышения безопасности мореплавания и судоходства"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и ряд законодательных актов Российской Федерации в части определения понятия рыболовного судна и повышения безопасности мореплавания и судоходства" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета и не приведет к уменьшению налогов и сборов.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и ряд законодательных актов Российской Федерации в части определения понятия рыболовного судна и повышения безопасности мореплавания и судоходства"

Принятие и реализация Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и ряд законодательных актов Российской Федерации в части определения понятия рыболовного судна и повышения безопасности мореплавания и судоходства" потребует внесения изменений в часть вторую Налогового Кодекса Российской Федерации в целях приведения терминологии, используемой в законодательстве к единому формату.