Пояснительная записка к проекту федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" подготовлен во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 23 мая 2013 г. N ДК-П13-3390 и от 18 сентября 2013 г. N ДМ-П13-6663 (пункт 2), направленных на обеспечение исполнения пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 26 октября 2012 г. N Пр-2869 по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 9 октября 2012 г. по вопросу "О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц".

Законопроектом предусматривается совершенствование и упрощение действующего порядка определения правового режима использования земель путем проведения территориального зонирования, а также исключения института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков.

Одним из основных принципов земельного законодательства, закрепленных в подпункте 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Вместе с тем правоприменительная практика показывает, что деление земель на категории как основание определения их правового режима имеет ряд недостатков.

Так, для изменения разрешенного использования земельного участка в настоящее время в большинстве случаев необходимо принятие соответствующими органами власти двух решений: об изменении категории земельного участка и об изменении его разрешенного использования. При этом различаются не только порядок и основания для изменения категории и разрешенного использования земельного участка, но и органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие таких решений. На практике это создает затруднения для правообладателей земельных участков.

При этом в соответствии со статьей 4 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в переводе земель не может быть отказано, если это соответствует утвержденным документам территориального планирования, в том числе генеральным планам. Таким образом, решение о переводе земель из одной категории в другую имеет технический характер и обусловлено наличием документов территориального планирования. При этом соответствующие документы в основном утверждены, что подтверждается следующими данными.

По состоянию на 31 декабря 2013 г. на региональном уровне утверждены схемы территориального планирования во всех 83 субъектах Российской Федерации.

Документы территориального планирования муниципального уровня в основном также утверждены:

из 1818 схем территориального планирования муниципальных районов 1625 схем утверждено, 175 проектов схем находятся на стадии согласования и утверждения (99% от общего числа);

из 515 генеральных планов городских округов 472 генеральных плана утверждено, 36 проектов генеральных планов находятся на стадии согласования и утверждения (99% от общего числа);

из 1696 генеральных планов городских поселений 1365 генеральных планов утверждено, 292 проекта генеральных планов находятся на стадии согласования и утверждения (96% от общего числа);

из 18658 генеральных планов сельских поселений 10640 генеральных планов утверждено, в 3892 сельских поселениях органами местного самоуправления принято решение об отсутствии необходимости подготовки генеральных планов (80% от общего числа с учетом отказавшихся от разработки), 2389 проектов генеральных планов находятся на стадии согласования и утверждения (91% от общего числа).

Что касается разрешенного использования земельного участка, которое уточняет содержание правового режима категории земель и может быть использовано само по себе для целей управления земельными ресурсами, то следует отметить, что оно задается в основном правилами землепользования и застройки, которые в большинстве случаев уже приняты, а завершение работы должно произойти до 1 июля 2014 г., что подтверждается следующими данными:

из 515 правил землепользования и застройки городских округов утверждено 451, разработано 19 проектов (всего утверждено и разработано 91%);

из 1696 правил землепользования и застройки городских поселений утверждено 1344, разработано 144 проекта (всего утверждено и разработано 85%);

из 18658 правил землепользования и застройки сельских поселений утверждено 11697, разработано 2168 проектов (всего утверждено и разработано 75%).

Таким образом, в настоящее время в целом уже имеется достаточная база для реализации предлагаемых законопроектом изменений и постепенного перехода к определению правового режима земельных участков на основании документов территориального зонирования.

Следует также отметить, что категории земель изменяются в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и дублируют в общем виде правила землепользования и застройки. Поэтому принятие решений об изменении или установлении категории земель является излишним. Законопроект предусматривает особые переходные положения для тех редких случаев, когда документы территориального планирования и (или) правила землепользования не определяют разрешенное использование земельного участка. В таких случаях сведения о категории земель исключаются из государственного кадастра недвижимости не ранее включения в него сведений о разрешенном использовании земельных участков. С учетом этого отмена института категории земель не должна привести ни к правовым пробелам, ни к сложностям в правоприменении.

Границы деления земель на категории в соответствующих документах, как правило, не определяются. В таких случаях возникает неопределенность в отношении принадлежности конкретного земельного участка к той или иной категории, что зачастую порождает необходимость дополнительных решений об отнесении земельных участков к определенной категории и может приводить к злоупотреблениям со стороны должностных лиц и увеличению рисков на рынке недвижимости. Данное обстоятельство также делает затруднительным присвоение категории земель земельному участку, образуемому из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, поскольку в государственном кадастре недвижимости учет земель как объекта недвижимости не ведется, в связи с чем отсутствует ясность в вопросе, к какой категории земель должен быть отнесен вновь образованный земельный участок.

Кроме того, различие между категориями земель постепенно сокращается. Так, на землях лесного фонда можно вести сельское хозяйство, размещать порты, вести добычу полезных ископаемых, на землях сельскохозяйственного назначения - осуществлять дачное, а по сути жилищное, строительство, на землях населенных пунктов допускается любая деятельность. Это также является подтверждением того, что необходимость деления земель на категории при наличии института разрешенного использования земельных участков утрачивает свой смысл.

Существующее в российском земельном праве понятие "категория земель" не имеет аналога в европейских системах правового регулирования, где вид использования земель устанавливается по результатам утверждения плана развития территории и не может быть значительно изменен (по крайней мере, не должен вступать в противоречия с установленным планом). Публичное ограничение (чем, собственно, и являются категории земель и вид разрешенного использования) в европейских правовых системах не рассматривается как юридическая характеристика конкретного земельного участка, а выступает инструментом проводимой публичной властью земельной политики. При этом существенное изменение установленного вида разрешенного использования не может быть осуществлено в частном порядке, вне планов развития территорий.

Для устранения имеющихся недостатков предлагается изменить существующий порядок установления правового режима земель, опирающийся на институты категорий земель и перевода земель из одной категории в другую.

В связи с этим законопроектом предусматривается исключить из действующего законодательства понятие "категория земель". Вместе с тем исключение указанного института не должно создавать правовых пробелов и, следовательно, не должно оказывать отрицательное влияние на правоприменительную практику. С учетом этого осуществить отмену деления земель на категории предлагается при условии завершения разработки и утверждения документов зонирования территорий, определяющих разрешенное использование земельных участков на всей территории Российской Федерации.

В отношении водного фонда, лесного фонда, особо охраняемых природных территорий законопроектом предусматривается полностью сохранить действующие процедуры и условия изменения их границ, уточнив при этом только терминологию.

Что касается земель сельскохозяйственного назначения, законопроектом предлагается существенно усилить защиту таких земель от застройки как важного стратегического ресурса, обеспечивающего продовольственную безопасность государства.

В рамках действующего законодательства перевод участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в другие категории осуществляется практически без ограничений. Порядок установления и изменения видов использования сельскохозяйственных земель не установлен, что приводит к их произвольной застройке формально дачными, а реально - жилыми домами. Границы земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий в настоящее время не установлены. Предусмотренный законодательством институт особо ценных сельскохозяйственных угодий не работает, поскольку их можно без ограничений переводить в земли населенных пунктов. Критерии отнесения участков к таким землям не отражают их ценности как земель, предназначенных для сельскохозяйственного производства.

Законопроектом предусмотрено, что земли сельскохозяйственного назначения будут отражены на карте сельскохозяйственного зонирования, которую утверждает муниципалитет по согласованию с субъектом Российской Федерации.

В соответствии с законопроектом субъекты Российской Федерации должны утвердить границы особо ценных сельскохозяйственных земель. При этом в границах таких земель законопроектом предлагается устанавливать запрет на установление и изменение разрешенного использования на какие-либо виды кроме сельскохозяйственного производства.

При этом переходными положениями законопроекта предусматривается обязанность субъектов Российской Федерации обеспечить разработку и утверждение сельскохозяйственных регламентов до 1 января 2017 г.

Что касается установления границ зон сельскохозяйственного назначения, они уже определены в большинстве муниципалитетов правилами землепользования и застройки. Срок завершения подготовки этих документов по всей территории страны истекает 1 июля 2014 г.

Законопроектом также предлагается ввести понятия "регламент использования территорий" и "сельскохозяйственный регламент".

Понятие "регламент использования территорий" является для сельскохозяйственного и градостроительных регламентов базовым и предусматривается использовать в ряде случаев в положениях, являющихся для сельскохозяйственного и градостроительных регламентов общими.

Введение понятия "сельскохозяйственного регламента", устанавливаемого для зон сельскохозяйственного назначения, требование о разработке сельскохозяйственного регламента в отношении всех сельскохозяйственных земель как документа, определяющего виды и особенности использования сельскохозяйственных земель, позволит ограничить произвольную застройку сельскохозяйственных земель.

Переходными положениями также предусматривается, что со дня вступления в силу законопроекта и до утверждения сельскохозяйственных регламентов разрешенное использование земельных участков в границах зон сельскохозяйственного назначения устанавливается и изменяется в порядке и по основаниям, установленным Правительством Российской Федерации, на основании решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а не органа местного самоуправления, как это предусмотрено действующим законодательством. Подобная мера направлена на предотвращение застройки земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, в переходный период.

Учитывая, что положения действующего законодательства об ограничениях прав землепользователей имеют ряд недостатков, в том числе низкий уровень гарантий прав землепользователей, размытый порядок их установления, чрезмерно общие нормы о возмещении убытков, законопроектом предлагается изменить основания и порядок установления ограничений прав в использовании земельных участков.

Так, осуществление деятельности на земельных участках, расположенных в границах охранных зон, предлагается ограничивать в связи с установлением охранных и защитных зон. Порядок подготовки и принятия решений об установлении границ таких зон, требования к их предельным (максимальным и минимальным) размерам, перечень ограничений по использованию земельных участков в их границах предусматривается определять Правительством Российской Федерации.

Предлагаемые изменения позволят систематизировать положения об ограничениях в использовании земельных участков и обеспечить права и законные интересы собственников земельных участков, расположенных в границах охранных и защитных зон, равно как и публичные интересы, а также будут способствовать предупреждению судебных споров.

Социально-экономическими последствиями принятия соответствующего федерального закона должно стать укрепление института собственности, создание условий для единообразного порядка установления разрешенного использования земельных участков, развитие системы планирования территорий. Это позволит также упростить систему управления земельными ресурсами и строительным комплексом, сократить количество споров, в том числе судебных, в связи с противоречиями, возникающими при определении разрешенного использования земельного участка, устанавливаемого в соответствии с градостроительными документами (документами зонирования) и в соответствии с видами деятельности, допустимыми в пределах определенной категории земель.

Планируемые юридические последствия принятия соответствующего федерального закона состоят в возможности устранения существующих противоречий и пробелов действующего законодательства и установлении единого правового регулирования указанных отношений.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию"

Реализация Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" потребует приведения в соответствие с ним Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию"

I. Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" потребует принятия следующих актов:

1. Постановления Правительства Российской Федерации об установлении порядка утверждения классификатора видов разрешенного использования.

Принятие постановления необходимо в целях обеспечения унифицированного подхода к вопросу определения видов разрешенного использования земельных участков.

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минэкономразвития России.

2. Постановления Правительства Российской Федерации об установлении порядка изменения границ лесного фонда.

Принятие постановления необходимо в целях определения порядка изменения границ лесного фонда путем включения земельных участков в границы лесного фонда или исключения земельных участков из границ лесного фонда.

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минприроды России.

3. Постановления Правительства Российской Федерации об определении порядка изменения границ лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов.

Принятие постановления необходимо в целях определения порядка изменения границ лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов.

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минприроды России.

4. Постановления Правительства Российской Федерации об определении порядка установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог.

Принятие постановления необходимо в целях определения порядка установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог.

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минтранс России.

Соисполнители - Минэкономразвития России.

5. Постановления Правительства Российской Федерации об установлении порядка выдачи разрешения на использование земельных участков в границах территориальной зоны обороны, безопасности и правопорядка в сельскохозяйственных, охотохозяйственных, лесохозяйственных целях.

Принятие постановления необходимо в целях упорядочения и повышения эффективности использования земельных участков в границах территориальной зоны обороны, безопасности и правопорядка.

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минобороны России.

Соисполнители - Минэкономразвития России, Минприроды России, ФСБ России.

6. Постановления Правительства Российской Федерации об утверждении порядка уведомления собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков, включенных в границы охранных или защитных зон, об их установлении и об ограничениях в связи с их установлением.

Принятие постановления необходимо в целях обеспечения интересов собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков путем своевременного предоставления им информации о правовом режиме используемых земельных участков.

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минэкономразвития России.

7. Постановления Правительства Российской Федерации об определении порядка подготовки и принятия решений об установлении границ охранных или защитных зон.

Принятие постановления необходимо в целях соблюдения интересов собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также публичных интересов путем определения единого порядка подготовки и принятия решений об установлении границ охранных или защитных зон.

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минэкономразвития России.

8. Постановления Правительства Российской Федерации об определении примерной формы заявления и состава иных документов, необходимых для предъявления требования о возмещении убытков, а также порядка возмещения убытков в связи с установлением охранных или защитных зон.

Принятие постановления необходимо в целях установления примерной формы заявления и состава иных документов, необходимых для предъявления требования о возмещении убытков, а также порядка возмещения убытков в связи с установлением охранных или защитных зон.

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минэкономразвития России.

9. Постановления Правительства Российской Федерации об определении критериев для установления зон высокопродуктивных, продуктивных и низкопродуктивных земель, а также критериев отнесения земель к особо ценным сельскохозяйственным землям.

Принятие постановления необходимо для установления зон высокопродуктивных, продуктивных и низкопродуктивных земель, а также определения земельных участков, подлежащих включению в границы особо ценных сельскохозяйственных земель.

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минсельхоз России.

Соисполнитель - Минэкономразвития России.

10. Постановления Правительства Российской Федерации об установлении порядка принятия решений об установлении и (или) изменении границ особо ценных сельскохозяйственных земель и их охранных зон.

Принятие постановления необходимо для определения порядка принятия решений об установлении и (или) изменении границ особо ценных сельскохозяйственных земель в целях обеспечения сохранения указанных земель, а также их охранных зон.

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минсельхоз России.

11. Постановления Правительства Российской Федерации об установлении порядка разработки и утверждения сельскохозяйственного регламента, а также требований к содержанию сельскохозяйственного регламента.

Принятие постановления необходимо для определения порядка разработки и утверждения сельскохозяйственного регламента, а также требований к содержанию сельскохозяйственного регламента.

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минсельхоз России.

Соисполнитель - Минэкономразвития России.

12. Постановления Правительства Российской Федерации об определении порядка и оснований установления и изменения вида разрешенного использования земельных участков в границах зон сельскохозяйственного назначения в переходный период.

Принятие постановления необходимо для определения порядка и оснований установления и изменения вида разрешенного использования земельных участков в границах зон сельскохозяйственного назначения в переходный период (со дня вступления в силу соответствующего федерального закона и до утверждения сельскохозяйственных регламентов).

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минсельхоз России.

Соисполнитель - Минэкономразвития России.

13. Распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении перечня видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования Российской Федерации в области агропромышленного комплекса.

Принятие указанного распоряжения необходимо для определения перечня видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования Российской Федерации в области агропромышленного комплекса.

Срок подготовки - IV квартал 2015 г.

Головной исполнитель - Минсельхоз России.

Соисполнители - Минрегион России, Минэкономразвития России.

14. Распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области агропромышленного комплекса.

Принятие указанного распоряжения необходимо для утверждения схемы территориального планирования Российской Федерации в области агропромышленного комплекса, являющейся одним из документов территориального планирования Российской Федерации.

Срок подготовки - IV квартал 2016 г.

Головной исполнитель - Минсельхоз России.

Соисполнители - Минрегион России, Минэкономразвития России.

II. В целях гармонизации понятийного аппарата, а также уточнения полномочий федеральных органов исполнительной власти в связи с принятием соответствующего федерального закона потребуется внесение изменений в следующие акты:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации".

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минэкономразвития России.

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства".

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минприроды России.

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" .

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минэкономразвития России.

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. N 848 "О Федеральной целевой программе "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)".

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минтранс России.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации".

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минприроды России.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2006 г. N 680 "О составе схем территориального планирования Российской Федерации".

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минрегион России.

Соисполнители - Минэкономразвития России.

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. N 450 "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации".

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минсельхоз России.

III. В связи с принятием соответствующего федерального закона потребует признания утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 48 "О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий".

Срок подготовки - II квартал 2017 г.

Головной исполнитель - Минприроды России.