Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству на проект федерального закона N 357029-6 "О внесении изменений в пункт 8 статьи 70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству
на проект федерального закона N 357029-6 "О внесении изменений в пункт 8 статьи 70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрел указанный проект федерального закона, внесенный депутатами Государственной Думы Д.Г. Гудковым, В.М. Зубовым, И.В. Пономаревым, С.А. Дорониным, В.Г. Соловьевым, В.Н. Федоткиным, М.И. Сердюком.

Законопроектом предлагается внести изменение в пункт 8 статьи 70 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), предусматривающее снижение порога явки избирателей, необходимого для признания референдума состоявшимся, с 50 процентов до 25 процентов от общего числа избирателей, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума.

Согласно части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Гармонизация власти предполагает сочетание прямого и опосредованного народовластия, при этом осуществление функций публичной власти в основном реализуется посредством представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это вытекает из правовой природы представительных органов власти, в то время как форма прямого народовластия применяется в перечисленных в федеральном законодательстве случаях.

Одна форма прямой демократии (референдум) не должна отрицать либо нивелировать другую форму (выборы), а представительная демократия не должна противопоставляться непосредственной. 

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П, провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа, Конституция РФ исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме.

По своей правовой природе как избирательные права граждан, так и право на референдум являются производными от права граждан на непосредственное участие в управлении государством (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ) и осуществление местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Это позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ должно осуществляться на основе общих принципов, а вопросы избирательных процедур и процедур проведения референдума должны быть унифицированы.

Согласно пункту 53 статьи 2 Федерального закона от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" референдум - форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. 

По сложившимся конституционным традициям законодательство устанавливает высокие планки для осуществления власти народа путем референдума, когда решения на референдуме должны приниматься большинством имеющих право участвовать в соответствующем референдуме граждан.

Согласно частям 5 и 7 статьи 80 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума, а решение признается принятым на референдуме, если за вопрос референдума проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации составляет протокол о результатах референдума и подводит итоги голосования на референдуме.

Таким образом, для решений, принимаемых непосредственно народом, законодательство установило высокие показатели того, что принято называть репрезентативностью, - достаточно ощутимые порог явки и процент большинства, при котором решение считается принятым.

Референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов государственной власти являются согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 11 июня 2003 года N 10-П, высшими формами непосредственной демократии, которые, при том что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга; статьями 84 (пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) Конституции Российской Федерации в системной связи с ее статьями 3, 32 (части 1 и 2) и 71 (пункты "а", "в") обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной власти с тем, чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено как при осуществлении права участвовать в референдуме, так и при осуществлении избирательных прав; устанавливая регламентацию соответствующих прав, федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением.

Референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства и открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8). 

Следовательно, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений. (Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа"). Снижение порога явки участников референдума для признания его легитимным может привести к ситуации, когда абсолютное меньшинство принимает решения по наиболее важным вопросам государственного и местного значения.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует рассматриваемый законопроект отклонить.

Утверждено на заседании Комитета 20 января 2014 г.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин