Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии (шестого созыва) на проект федерального закона N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" - внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии
(шестого созыва)
на проект федерального закона N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности"
- внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рассмотрел в части вопросов ведения внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" и отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке к законопроекту, он предлагает усовершенствовать действующий порядок предоставления земельных участков, находящихся в  государственной и муниципальной собственности, сделав его максимально прозрачным и понятным, обеспечив равный доступ к земельным ресурсам для всех инвесторов и сократив избыточные согласования. Результатом предлагаемого законопроектом упрощения порядка предоставления земельных участков должно стать сокращение расходов бюджетов всех уровней, связанных с подготовкой земельных участков к  продаже. Упрощение порядка предоставления земельных участков также будет способствовать развитию гражданского оборота земельных участков, а следовательно, значительному увеличению доходов соответствующих бюджетов.

Предполагается, что принятие данного проекта федерального закона позволит устранить многочисленные пробелы и противоречия действующего законодательства, касающиеся вопросов предоставления земельных участков, создать необходимые условия для эффективной работы органов государственной власти и местного самоуправления, устранить излишние административные барьеры при взаимодействии с лицами, заинтересованными в предоставлении земельных участков, будет способствовать реализации инвестиционных проектов, в том числе в сфере жилищного и иных видов строительства.

Не оспаривая необходимости совершенствования существующих процедур предоставления земельных участков на основе комплексного, ясного и исчерпывающего правового регулирования, Комитет отмечает, что законопроект затрагивает правоотношения, связанные с образованием и предоставлением земельных (в том числе лесных) участков, особенности которых предусмотрены лесным законодательством, законодательством об особо охраняемых природных территориях и законодательством о недрах.

При этом Комитет считает необходимым обратить внимание на следующие обстоятельства.

1. Законопроектом предлагается кардинально изменить одно из краеугольных понятий земельного и иного природоресурсного законодательства - понятие "земельный участок".

В соответствии с действующей редакцией статьи 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.

Данная формулировка, в частности, устанавливает взаимосвязь земельного и лесного законодательства с учетом действующего определения лесного участка (статья 7 Лесного кодекса Российской Федерации, далее - ЛК РФ), согласно которому лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 ЛК РФ. Бланкетная по своей форме норма означает, что границы лесного участка устанавливаются при лесоустройстве и государственном кадастровом учете, отражая таким образом специфику этой разновидности земельных участков. Из действующего определения следует, что лесные участки могут формироваться только на землях, где предусмотрено проведение лесоустройства.

В соответствии со статьей 67 Лесного кодекса Российской Федерации лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях, указанных в части 3 статьи 23 настоящего Кодекса. Современное лесное законодательство исходит из того, что экономическая и экологическая ценность лесных участков определяется растущим на нем лесом: его количественными и качественными характеристиками. Именно поэтому законодатель определил, что определение границ лесных участков осуществляется в ходе проведения лесоустройства. При лесоустройстве установление границ лесных участков осуществляется по границам лесных кварталов или лесотаксационных выделов ввиду природных особенностей лесных участков (особенно это касается покрытых лесом лесных участков).

Законопроектом предлагается статью 11.1 ЗК РФ изложить в новой редакции, согласно которой земельным участком является недвижимая вещь, представляющая собой часть земной поверхности и имеющая характеристики, позволяющие определить такую часть земной поверхности в качестве индивидуально определенной вещи.

Данное определение, по мнению Комитета, не вполне соответствует критериям ясности и определенности правовой нормы.

Во-первых, действующее законодательство не дает ответа на вопрос, какие именно характеристики дают основания считать вещь индивидуально определенной.

Во-вторых, понятие недвижимой вещи (статья 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - ГК РФ) определяется, в свою очередь, через понятие земельного участка. Таким образом, базовые понятия гражданского и земельного законодательства будут определены путем взаимных ссылок, что противоречит правилам законодательной техники.

В-третьих, новое определение земельного участка нивелирует специфику лесного участка как разновидности земельного, т.к. нарушается логика взаимосвязи лесного и земельного законодательства.

2. Новая редакция статьи 11.3 ЗК РФ предусматривает в качестве оснований образования земельных участков следующие документы:

- проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации;

- проектную документацию о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков;

- утвержденную схему расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.

В настоящее время подготовка указанной проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков осуществляется в соответствии с лесным законодательством. В этой связи представляется целесообразным в подпункте 2 пункта 1 статьи 11.3 ЗК РФ (в редакции законопроекта) предусмотреть ссылку на ЛК РФ (по аналогии со ссылкой на Градостроительный кодекс РФ в подпункте 1 пункта 1 указанной статьи).

3. Законопроект дополняет ЗК РФ новой главой V.1 "Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности", в которой объединяются нормы, регулирующие общие основания и порядок предоставления земельных участков на различных видах прав. При этом в пункте 3 статьи 39.1 указано, что положения настоящей главы не применяются к отношениям, связанным с арендой земельных участков в составе земель лесного фонда.

Действительно, в настоящее время особенности аренды земельных участков в составе земель лесного фонда урегулированы ЛК РФ. В частности, статьей 3 ЛК РФ установлено, что имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Однако авторами законопроекта не учитывается, что в соответствии с лесным законодательством (статьи 6, 23 ЛК РФ) леса располагаются не только на землях лесного фонда, но также на землях иных категорий (в частности, на землях особо охраняемых природных территорий, землях обороны и безопасности, а также населенных пунктов (городские леса). В этой связи на указанных землях также формируются лесничества и лесопарки (статья 23 ЛК РФ), проводится лесоустройство (статья 67 ЛК РФ) проектируются лесные участки (статья 69 ЛК РФ).

При этом глава 6 ЛК РФ регулирует порядок предоставления в аренду гражданам, юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, независимо от категории земель, на которой они располагаются. Таким образом, положения проектируемой законопроектом главы V.1 не должны применяться к аренде любых лесных участков.

4. Законопроектом в проектируемую главу V.1 помещены также нормы, регулирующие предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования. При этом по тесту главы в качестве оснований образования и предоставления земельных участков на данном праве указываются только схема расположения земельного участка и проект межевания территории.

В данном случае также не учитывается специфика лесных участков, образование которых, согласно законопроекту, осуществляется на основании проектной документации о лесных участках. Однако лесное законодательство в отношении порядка предоставления лесных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования (в отличие от аренды лесных участков) особенностей не предусматривает, и соответствующие правоотношения регулируются по общим правилам земельного законодательства.

Таким образом, в законопроекте возникает внутреннее противоречие.

5. Законопроект дополняет ЗК РФ новой главой V.6, в соответствии с которой появляется возможность использования земель и земельных участков (в том числе и лесных), например, для целей проведения инженерных изысканий, ремонта линейных объектов; геологического изучения недр на основании разрешений органов государственной власти без предоставления соответствующих земельных участков и установления сервитута.

Предлагаемый подход концептуально поддерживается. В то же время, по нашему мнению, предусмотренная законопроектом возможность одностороннего прекращения действия таких разрешений уполномоченными органами государственной власти в случае предоставления земельных участков другим лицам недостаточно учитывает интересы хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по соответствующим разрешениям. В этой связи считаем, что предложенные формулировки нуждаются в дополнительном обсуждении и доработке в целях соблюдения баланса интересов всех участников соответствующих правоотношений.

Кроме того, применительно к лесным участкам в настоящее время лесным законодательством допускается осуществление геологического изучения недр на землях лесного фонда на основании разрешений, только если выполнение таких работ не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений (часть 3 статьи 43 ЛК РФ). Законопроектом не решается вопрос о том, допускаются ли в соответствии с новыми правилами рубки лесных насаждений при использовании земель лесного фонда на основании разрешений, а также вопрос о праве собственности на такую древесину (по общему правилу согласно статье 20 ЛК РФ такая древесина принадлежит Российской Федерации и должна быть реализована в установленном порядке).

6. Предлагаемые законопроектом изменения, вносимые в статью 93 ЗК РФ, приведут к невозможности предоставления в аренду лесных участков в лесничествах и лесопарках, расположенных на землях обороны и безопасности, в том числе для целей охотничьего хозяйства.

7. В настоящее время образование любых лесных участков осуществляется путем подготовки лесоустроительной проектной документации. Законопроектом изменяются подходы к проектированию лесных участков и установлению местоположения их границ при предоставлении таких участков для целей:

- использования лесов гражданами в целях осуществления сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных нужд на праве безвозмездного пользования или в случае установления соответствующего сервитута;

- недропользования;

- строительства и эксплуатации гидротехнических сооружений;

- строительства и эксплуатации линейных объектов;

- переработки древесины и иных лесных ресурсов.

В указанных случаях на соответствующие лесные участки распространяется вводимый законопроектом порядок образования земельных участков (подпункт "б" пункта 7 статьи 13 законопроект) "путем подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории, а при отсутствии проекта межевания территории - схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности и земельным законодательством".

При этом не понятны критерии и логика формирования соответствующего перечня целей предоставления, т.к. исходя из требований лесного законодательства часть из них предоставляется без торгов, а другая часть - только путем проведения торгов, часть предусматривает капитальное строительство, а часть такового не допускает.

8. Представляется крайне необоснованным и опасным с точки зрения возможных злоупотреблений в правоприменительной практике дополнение перечня делегируемых органам государственной власти субъектов РФ полномочий в области лесных отношений на землях лесного фонда "иными полномочиями, осуществляемыми в соответствии с законодательством собственником лесного участка" (пункт 10 статьи 13 законопроекта).

По сути, проектируемая норма предусматривает возможность любого распоряжения такими лесными участками, включая перевод земель или земельных участков из одной категории в другую. В настоящее время соответствующие решения может принимать только Правительство РФ. Принятие данного изменения дает субъектам РФ возможность осуществлять отчуждение земельных участков из состава земель лесного фонда после перевода этих участков в земли иных категорий. Данное изменение может привести к значительному сокращению площади лесного фонда, застройке бывших лесных земель, и как следствие, ухудшению экологической обстановки, особенно в регионах с высокой плотностью населения.

Кроме того, средства на осуществление переданных в соответствии со статьей 83 ЛК РФ полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Субвенции из федерального бюджета, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления данных полномочий, распределяются исходя из площади эксплуатационных лесов, защитных лесов, интенсивности их использования, количества проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации населения, показателей пожарной опасности лесов по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации. Неконкретная формулировка "иные полномочия" не позволит, во-первых, применить соответствующую методику для расчета, во-вторых, однозначно приведет к увеличению расходов федерального бюджета.

Согласно финансово-экономическому обоснованию к законопроекту его реализация будет осуществляться в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в рамках государственных программ Российской Федерации, исполнителями которых определены федеральные органы исполнительной власти, являющиеся ответственными за реализацию плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. N 1336-р.

В связи с изложенным, оценить соответствующее увеличение бюджетных расходов не представляется возможным.

Таким образом, Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии считает возможным поддержать принятие в первом чтении проекта федерального закона N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности", внесенного Правительством Российской Федерации, только при условии существенной доработки законопроекта ко второму чтению с учетом изложенных в настоящем заключении замечаний.

Председатель комитета

В.И. Кашин