Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству (шестого созыва) по проекту федерального закона N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" - внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
(шестого созыва)
по проекту федерального закона N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности"
- внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" (далее - Законопроект), и сообщает следующее.

Законопроект изложен на 293 страницах и предусматривает внесение изменений в 16 федеральных законов, в том числе в Земельный, Гражданский, Градостроительный, Лесной кодексы. Кроме того, признаются утратившими силу отдельные положения 43 федеральных законов.

В соответствии с пунктом 1 поручения Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2013 года N ДМ-П13-6663 законопроект разработан на основе поправок Правительства Российской Федерации к проекту федерального закона N 432575-4 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты", внесенных в Государственную Думу 28 мая 2013 года.

Согласно пояснительной записке, законопроект позволит устранить многочисленные пробелы и противоречия действующего законодательства, касающиеся вопросов предоставления земельных участков, создать необходимые условия для эффективной работы органов государственной власти и местного самоуправления, устранить излишние административные барьеры при взаимодействии с лицами, заинтересованными в предоставлении земельных участков, будет способствовать реализации инвестиционных проектов, в том числе в сфере жилищного и иных видов строительства

Законопроектом принципиально пересматриваются подходы к предоставлению земельных участков из публичной собственности, изменяется порядок их предоставления. В частности, исключается возможность предоставления участка с предварительным согласованием мест размещения объектов, признаются утратившими силу положения о предоставлении земельных участков для жилищного строительства, в том числе для их комплексного основания в целях жилищного строительства.

Кроме того, в законопроекте сделана попытка уточнить и унифицировать положения ЗК РФ и иных законодательных актов о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе, такие как:

- случаи продажи и предоставления в аренду земельных участков без проведения торгов (пункт 2 проектируемой статьи 39.3, пункт 2 проектируемой статьи 39.6);

- случаи бесплатного предоставления земельных участков (проектируемая статья 39.5), включая установление непосредственно в ЗК РФ возможности приобретения гражданами, имеющими первоочередное или внеочередное право на предоставление земельных участков, получить такие земельные участки без проведения торгов;

- порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков или продаже права на заключение договоров аренды (проектируемые статьи 39.12 и 39.13);

- порядок предоставления земельных участков без проведения торгов (проектируемые статьи 39.14, 39.17).

По мнению Комитета, законопроект нуждается в существенной доработке ко второму чтению по следующим причинам.

1. Законопроектом предлагается упразднить предусмотренные земельным законодательством различия между предоставлением участков для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

Также признаются утратившими силу положения ЗК РФ, устанавливающие особенности предоставления участков для жилищного строительства, для комплексного освоения, упраздняется возможность предоставления участков в целях строительства конкретных объектов с предварительным согласованием мест их размещения.

Взамен предусматривается введение абсолютно универсального порядка предоставления земельных участков. Между тем, порядок предоставления участков для осуществления сельскохозяйственной деятельности, для размещения производственного объекта или для строительства многоквартирного дома не может быть единым и должен иметь в каждом случае свои особенности.

2. Законопроектом предусматривается предоставление земельных участков из публичной собственности без определения целей дальнейшего использования таких участков.

Вместе с тем при предоставлении земельного участка основное значение должно иметь именно дальнейшее его использование. Только при наличии информации о том, какой объект планируется к размещению на участке, есть возможность предварительно оценить, подходит ли участок для размещения такого объекта или нет, достаточной ли он площади, будет ли возможность обеспечить объект инженерной и транспортной инфраструктурами, необходимо ли установление охранных зон и прочее.

Следует также отметить, что установленное законопроектом требование о наличии предельных параметров разрешенного строительства не позволяет определить, как будет использован участок, так как принятые правила землепользования и застройки, которыми такие параметры установлены, как правило для каждой территориальной зоны устанавливают около 30 основных видов разрешенного использования земельных участков (ПЗЗ Санкт-Петербурга, Рязани, Астрахани).

3. Проектируемой статьей 11.1 ЗК РФ предлагается ввести новое понятие земельного участка, согласно которому под земельным участком понимается недвижимая вещь, представляющая собой часть земной поверхности и имеющая характеристики, позволяющие определить такую часть земной поверхности в качестве индивидуально определенной вещи.

В этой связи Комитет считает необходимым отметить, что согласно подпункта 1 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Таким образом, сведение земельного участка только к недвижимой вещи противоречит одному из основных принципов земельного законодательства.

4. Законопроектом не учитывается, что на сегодняшний день более чем значительное количество земельных участков не поставлено на кадастровый учет. Следовательно, они не имеют точных границ, должным образом не отображаются в публичных документах. Поэтому при образовании земельного участка на основании схемы его расположения на кадастровом плане территории может привести к захвату части чужого участка или иному нарушении прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

5. В законопроекте предлагается свести к минимуму взаимодействие граждан, бизнеса и власти, упразднить существующий сегодня диалог между ними в процессе формирования и предоставления земельных участков из публичной собственности. Вместе с тем выбрать лучший вариант размещения объекта на взаимовыгодных условиях невозможно без конструктивного сотрудничества между заинтересованными лицами и органами власти и без процедур нахождения баланса между частными и публичными интересами.

6. Пунктом 6 проектируемой статьи 11.3 ЗК РФ предусматривается, что подготовка схемы расположения земельного участка для его образования из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или в границах поселений, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации. Запрет на подготовку гражданином или юридическим лицом схемы расположения земельного участка в случае образования земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или в границах поселений, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, предусмотрен также абзацем вторым подпункта 1 пункта 4 проектируемой статьи 39.11 ЗК РФ.

Представляется, что такой избирательный подход к вопросам образования земельных участков не в полной мере соответствует принципу единства правового регулирования и единства экономического пространства на территории Российской Федерации.

7. Законопроектом предусматривается признание утратившим силу пункта 3 статьи 22 ЗК РФ о преимущественном праве арендатора земельного участка на заключение нового договора аренды.

При этом пунктом 14 проектируемой статьи 39.8 ЗК РФ предлагается установить, что арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение договора аренды такого земельного участка без проведения торгов на новый срок, за исключением арендатора земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предназначенного для осуществления сельскохозяйственного производства.

В этой связи следует учитывать, что подпунктом 30 пункта 2 проектируемой статьи 39.6 ЗК РФ для бывшего арендатора земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства устанавливается право на заключение договора аренды без проведения торгов, а не преимущественное право на заключение договора на новый срок. Необходимо отметить, что указание в пункте 14 проектируемой статьи 39.8 ЗК РФ такого права именно в качестве "преимущественного" не обеспечивает возможность во всех случаях реализовать право на заключение договора, в том числе без проведения торгов (см., например, пункты 1 - 4.5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2011 года N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды", пункт 35 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 января 2002 года N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой").

Таким образом, с учетом сложившейся судебной практики, арендатор земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, надлежащим образом исполнявший свои обязанности по договору аренды, не всегда способен реализовать свое преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок.

8. В законопроекте предпринята попытка определить, что включает в себя используемое в тексте ЗК РФ понятия "размещение объекта". Так, под ним предлагается понимать строительство, реконструкцию, ремонт или размещение. Вместе с тем, такой подход не раскрывает понятие "размещение", а наоборот, обособляя размещение от строительства, реконструкции, приводит к его неопределенности (поправка в подпункт 7 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ). Непонятно также, включает ли в себя размещение объекта возможность его дальнейшей эксплуатации.

9. Подпунктом 6 статьи 39.5 ЗК РФ предлагается установить возможность бесплатного предоставления земельного участка гражданину, имеющему трех и более детей, если указанный гражданин состоит на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении или может быть признан органами местного самоуправления по месту жительства нуждающимся в жилом помещении независимо от его имущественного положения по основаниям, установленным в статье 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, при установлении законом субъекта Российской Федерации такого случая и соответствующего порядка предоставления земельных участков в собственность бесплатно.

В соответствии с действующей редакцией абзаца второго пункта 2 статьи 28 ЗК РФ граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Законопроектом вносятся существенные изменения в порядок реализации права гражданами, имеющими трех и более детей, своего права на приобретение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В настоящее время ЗК РФ реализация возможности приобретения гражданами, имеющими трех и более детей, не связана с критерием нуждаемости в улучшении жилищных условий, в связи с чем законами субъектов Российской Федерации такое правило устанавливается крайне редко.

Однако с учетом предлагаемых изменений, граждане, имеющие трех и более детей, не состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилом помещении и в отношении которых отсутствуют основания признания их нуждающимися в жилых помещениях, не смогут бесплатно приобрести земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, что значительно ухудшает их положение по сравнению с действующей редакцией ЗК РФ.

Необходимо обратить внимание, что согласно подпункта "а" пункта 6 перечня поручений Президента Российской Федерации от 11 февраля 2013 года N Пр-240 Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено предусмотреть обязательный учет критерия нуждаемости в улучшении жилищных условий при реализации комплекса мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, разработка которого предусмотрена абзацем третьим подпункта "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" (далее - Указ N 600).

Таким образом, абзац третий подпункта "а" пункта 2 Указа N 600 не содержит указания на необходимость изменения порядка предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, а соответствующие изменения в целях реализации подпункта "а" пункта 2 Указа N 600 должны быть направлены на улучшение жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, в том числе путем создания инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых на бесплатной основе.

По мнению Комитета, вопрос о способах учета критерия нуждаемости в улучшении жилищных условий нуждается в дополнительном обсуждении.

10. Подпункт 3 пункта 8 проектируемой статьи 39.8 ЗК РФ предусматривает, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается в случае предоставления такого земельного участка гражданину для индивидуального жилищного строительства на срок:

- тридцать лет в случае, если земельный участок расположен в границах городского поселения;

- пятьдесят лет в случае, если земельный участков расположен в границах сельского поселения или на межселенной территории муниципального района.

Согласно статье 42 ЗК РФ одной из основных обязанностей правообладателей земельных участков является их использование в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. При этом согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 45, пункта 2 статьи 46 ЗК РФ неиспользование в течение трех лет земельного участка, предназначенного для жилищного строительства, является основанием для прекращения договора аренды. Частью 19 статьи 51 ГрК РФ предусматривается, что разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет.

Таким образом, предлагаемые сроки предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства нуждаются в дополнительном обосновании.

Пунктом 9 проектируемой статьи 39.8 ЗК РФ устанавливаются особенности определения сроков договоров аренды земельных участков, предоставляемых по результатам аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

11. Пунктом 7 проектируемой статьи 39.11 ЗК РФ предусматривается, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, расположенный в границах территории, застройка которой в соответствии с генеральным планом поселения, городского округа может осуществляться на основании договора о комплексном освоении территории, предоставляется на аукционе в аренду исключительно для комплексного освоения территории.

В то же время, ГрК РФ не предусматривается указание в составе генеральных планов поселений, городских округов территорий, застройка которых должна осуществляться на основании договоров о комплексном освоении территории. Не вносится соответствующих изменений и законопроектом.

Более того, представляется, что установление требования указания таких территорий в генеральных планах поселений, городских округов не в полной мере соответствует сути этого документа, который в целях обеспечения устойчивого развития территории должен определить местоположение объектов федерального, регионального и местного значения, а также основные направления развития территории путем установления функциональных зон.

12. Абзацем вторым пункта 11 статьи 39.11 ЗК РФ предусмотрено, что в случае, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены ранее, чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона, начальной ценой предмета аукциона по продаже земельного участка является 75% его рыночной стоимости, определенной в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 135-ФЗ).

По мнению Комитета, норма о возможности установления начальной цены аукциона ниже рыночной нуждается в дополнительном обосновании, поскольку в случае признания аукциона несостоявшимся заключение договора купли-продажи земельного участка по начальной цене аукциона с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе, или единственным участником аукциона является обязательным. В результате возможны злоупотребления на практике с целью приобретения земельного участка по заниженной цене. При этом необходимо учитывать, что в соответствии со статьей 12 Закона N 135-ФЗ итоговая величина рыночной или иной стоимости объекта оценки, указанная в отчете, составленном по основаниям и в порядке, которые предусмотрены указанным законом, признается достоверной и рекомендуемой для целей совершения сделки с объектом оценки, если в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в судебном порядке не установлено иное.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

12. Законопроектом вносятся изменения в Закон N 137-ФЗ (проектируемая статья 3.3) в части изменения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Так, предусмотрено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:

- органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом;

- органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом;

- органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения в составе такого муниципального района, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, в отношении земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, а также в случае предоставления земельных участков на территории поселения в составе такого муниципального района для размещения объектов местного значения муниципального района, размещение которых предусмотрено утвержденными документом территориального планирования муниципального района и проектом планировки территории;

- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае предоставления земельных участков для размещения объектов регионального значения, в том числе автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, размещение которых предусмотрено утвержденными документами территориального планирования субъекта Российской Федерации и проектами планировки территории;

- уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, в случае предоставления земельных участков для размещения объектов федерального значения, размещение которых предусмотрено утвержденными документами территориального планирования Российской Федерации и проектами планировки территории.

Таким образом, на территории одного городского или сельского поселения полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, могут принадлежать одновременно пяти различным органам публичной власти.

По мнению Комитета, такое существенное расширение количества уполномоченных органов может отрицательно сказаться на эффективности управления земельными ресурсами на территории муниципальных образований, повлечь затягивание рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков, поскольку заинтересованные в предоставлении земельных участков граждане и юридические лица, не обладая достаточной полнотой сведений о содержании документов территориального планирования различного уровня и документации по планировке территории, не смогут самостоятельно определить орган, уполномоченный на распоряжение конкретным земельным участком.

По законопроекту имеются и иные замечания правового и юридико-технического характера.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству считает возможным поддержать законопроект и рекомендовать Государственной Думе принять его в первом чтении при условии его существенной доработки ко второму чтению с учетом изложенных замечаний.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских