Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности",
внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Статьей 1 законопроекта вносятся существенные изменения в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), по которым имеется ряд замечаний.

В пункте 5 статьи 11.3 применяются термины "земли" и "территории" как синонимы, каковыми они не являются.

В пункте 13 проектируемой статьи 11.3 Земельного кодекса (пункт 4 статьи 1 законопроекта) обращаем внимание на некорректность использования термина "полномочие" в отношении гражданина или юридического лица.

Согласно подпунктам 1 и 2 пункта 1 проектируемой статьи 39.1 Земельного кодекса (пункт 20 статьи 1 законопроекта) права на земельные участки, предоставляемые из государственной и муниципальной собственности, возникают в том числе на основании решения органа государственной власти. При этом в соответствии с проектируемой статьей 39.2 Земельного кодекса предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти. Полагаем, что указанные нормы нуждаются в согласовании. Кроме того, обращаем внимание на то, что Президент Российской Федерации, в соответствии с указом или распоряжением которого может предоставляться земельный участок (подпункт 1 пункта 2 проектируемой статьи 39.6 Земельного кодекса), не является исполнительным органом государственной власти. В статье 39.2 Земельного кодекса следует уточнить, о каких исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления идет речь. Так, например, в соответствии с действующей редакцией статьи 29 Земельного кодекса, которую предлагается признать утратившей силу (пункт 16 статьи 1 законопроекта), предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

В законопроекте в пункте 1 статьи 39.3 Земельного кодекса установлено, что продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи. В подпунктах 1 и 2 пункта 2 также названы соответствующие исключения. Из редакции пункта 2 статьи 39.3 неясна соподчиненность исключений из исключений (аналогичное замечание относится к пункту 2 статьи 39.7 Земельного кодекса). Кроме того, нуждается в уточнении ссылка в подпункте 1 на подпункт 3 пункта 2, поскольку в первом случае речь идет о земельных участках, предоставленных для комплексного освоения территории, а во втором случае - о земельных участках, предоставленных для ведения огородничества, садоводства или дачного хозяйства.

В подпунктах 6, 8 пункта 2 статьи 39.6, пункте 7 статьи 39.8 Земельного кодекса используется понятие "комплексное освоение территории в целях индивидуального жилищного строительства", которое в законодательстве не применяется и требует соответствующего раскрытия.

В подпункте 20 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса предусматривается предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества. Обращаем внимание на то, что, например, в соответствии с нормами статьи 38 Лесного кодекса Российской Федерации использование леса для ведения сельского хозяйства может осуществляться в предпринимательских целях и для собственных нужд. Для собственных нужд использование леса осуществляется гражданами - физическими лицами на основании договора безвозмездного срочного пользования лесным участком или через установление сервитута в случаях, определенных Земельным кодексом и Гражданским кодексом Российской Федерации. Юридические лица и индивидуальные предприниматели осуществляют сельскохозяйственное лесопользование на основании договора аренды лесного участка.

В отношении подпункта 22 пункта 2 новой статьи 39.6 Земельного кодекса отмечаем, что соглашение уполномоченного федерального органа исполнительной власти о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны не предусмотрено Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", что потребует внесения в него соответствующих изменений.

В дополнительном обсуждении нуждается предусмотренная проектируемыми подпунктами 1-3 пункта 8 статьи 39.8 Земельного кодекса продолжительность договора аренды до 10 лет для строительства, реконструкции зданий или сооружений, до 49 лет для строительства, реконструкции линейных объектов, до 30 лет гражданину для индивидуального жилищного строительства, если земельный участок расположен в границах городского поселения и до 50 лет в случае, если земельный участок расположен в границах сельского поселения или на межселенной территории муниципального района. Кроме того, необходимо уточнить, о каких сроках идет речь в пункте 10, поскольку в пункте 8, к которому сделана отсылка, содержится 16 подпунктов с различными сроками договора аренды.

Кроме того, в части 6 статьи 39.8 и далее по тексту встречается понятие "договор комплексного освоения территории", которое следует либо раскрыть непосредственно в Земельном кодексе, либо дать соответствующую отсылку к "законодательству о градостроительной деятельности" (по аналогии с частью пятой статьи 11.4 Земельного кодекса).

В пункте 19 проектируемой статьи 39.11 Земельного кодекса полагаем необходимым слова "муниципальные правовые акты муниципального образования" заменить словами "муниципальные правовые акты". Аналогичное замечание касается пункта 3 проектируемой статьи 39.13 Земельного кодекса.

В пункте 3 проектируемой статьи 39.12 Земельного кодекса условное наименование федерального органа исполнительной власти следует изложить следующим образом: "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств", приведя в соответствие с наименованием, используемым в законодательстве Российской Федерации.

В отношении содержания пункта 21 проектируемой статьи 39.12 Земельного кодекса обращаем внимание на некорректность использования в законодательных нормах словосочетания "в установленном порядке" (См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П). Аналогичное замечание касается пункта 3 проектируемой статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 10 статьи 13, пункта 5 статьи 14, пунктов 14, 15 и 18 статьи 18 законопроекта.

В подпункте 12 пункта 7 проектируемой статьи 39.15 Земельного кодекса используется наименование "органы, уполномоченные на осуществление кадастрового учета и регистрацию прав на недвижимое имущество". При этом в подпункте 5 пункта 9 проектируемой статьи 39.15 Земельного кодекса употребляется наименование "органы, уполномоченные на осуществление кадастрового учета", а в Земельном кодексе - "орган, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости". Полагаем необходимым согласовать указанные наименования.

В подпункте 1 пункта 1 проектируемой статьи 39.18 Земельного кодекса слова "опубликование муниципальных правовых актов" следует заменить словами "опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов", а в подпункте 3 пункта 2 проектируемой статьи 39.25 Земельного кодекса слова "орган муниципального образования" - заменить словами "орган местного самоуправления" (аналогичное замечание относится к подпункту 3 пункта 3 проектируемой статьи 39.28 Земельного кодекса).

Пунктом 2 статьи 39.22 Земельного кодекса предусмотрено, что в случае, если на земельном участке, находящемся в частной собственности, расположены объекты социальной, инженерной, транспортной инфраструктур, договор мены может предусматривать безвозмездную передачу в государственную или муниципальную собственность таких объектов. Из приведенного положения неясно, кому и на каком праве принадлежат указанные объекты, кто имеет право ими распоряжаться в том числе на безвозмездной основе.

В отношении подпункта 1 пункта 1 проектируемой статьи 39.27 Земельного кодекса) (пункт 23 статьи 1 законопроекта) обращаем внимание на то, что в законодательстве Российской Федерации используется термин "публично-правовое образование".

В связи с тем, что федеральные органы государственной власти также относятся к федеральным государственным органам, в подпункте 1 пункта 2 проектируемой статьи 39.30 Земельного кодекса, по нашему мнению, следует говорить об "иных федеральных государственных органах".

В подпункте 7 пункта 2 проектируемой статьи 39.30 Земельного кодекса полагаем необходимым уточнить, о каком перечне земельных участков, подготовленном органом государственной власти субъекта Российской Федерации, идет речь, а в подпункте 9 пункта 2 проектируемой статьи 39.30 и пункте 1 проектируемой статьи 39.33 Земельного кодекса уточнить федеральный орган исполнительной власти, принимающий решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, и орган исполнительной власти, выдающий разрешение на предоставление земельных участков.

Полагаем, что в дополнительном обсуждении и обосновании нуждается положение пункта 3 проектируемой статьи 39.32 Земельного кодекса, в соответствии с которым не осуществляется возмещение убытков в связи с досрочным расторжением договоров аренды земельных участков. В отношении формулировки, используемой в пункте 3 статьи 39.32 Земельного кодекса ("органы государственной власти Российской Федерации, их территориальные органы"), отмечаем, что территориальные органы могут создавать только федеральные органы исполнительной власти.

В абзаце четвертом пункта 2 проектируемой статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (пункт 4 статьи 8 законопроекта) слова "поселение в составе муниципального района" следует заменить словами "поселение, входящее в состав муниципального района", приведя в соответствие с терминологией, используемой в законодательстве Российской Федерации.

Статьей 12 законопроекта вносятся комплексные изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Подпункт "в" пункта 5 статьи 12 законопроекта, предусматривающий случаи, когда публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории не проводятся, не согласуется с пунктом 3 части 3 статьи 28 Федерального закона 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым все проекты планировки территорий и проекты межевания территорий должны выноситься на публичные слушания. Аналогичное замечание касается пункта 10 статьи 18 законопроекта, согласно которому не требуется проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки.

В подпункте "а" пункта 8 статьи 12 законопроекта обращаем внимание на некорректность термина "глава местной администрации органа местного самоуправления", так как местная администрация является органом местного самоуправления.

Пунктом 3 статьи 12 законопроекта часть четвертая статьи 43 ГрК РФ излагается в новой редакции, в соответствии с которой предлагается осуществлять подготовку проекта межевания территории не только в соответствии с градостроительными регламентами (как в действующей редакции ГрК РФ), но и в соответствии с "нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, установленными федеральными законами, техническими регламентами". По нашему мнению, данная норма нуждается в дополнительном обсуждении с учетом положений части первой статьи 36 ГрК РФ, устанавливающей, что правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, а также с учетом положений частей четвертой - шестой, восьмой этой статьи ГрК РФ. Кроме того, указанное положение законопроекта содержит отсылку к части 41 статьи 37 ГрК РФ, которая отсутствует в действующей редакции.

Полагаем необходимым соотнести между собой содержание терминов "подготовка документации" и "разработка документации", используемых в планируемой части 1.1 статьи 46 ГрК РФ.

Согласно пункту 10 статьи 13 законопроекта органам государственной власти субъектов Российской Федерации передается ряд полномочий в отношении земель лесного фонда, а также иные полномочия, осуществляемые в соответствии с законодательством собственником лесного участка. По нашему мнению, следует уточнить, о каких иных полномочиях и о каком собственнике лесного участка идет речь.

Ряд формулировок, используемых в законопроекте, нуждается в редакционном уточнении, например, "муниципальное образование, которое определено законом субъекта Российской Федерации" (подпункт 5 проектируемой статьи 39.5, подпункт 6 и 7 части 2 проектируемой статьи 39.10 Земельного кодекса), "населенный пункт (за исключением субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга)" (подпункт "е" пункта 1 статьи 8 законопроекта).

Законопроект нуждается в существенной юридико-технической доработке: не полностью указаны источники официального опубликования, неправильно указаны обозначения структурных единиц законодательных актов и т.д. Предложения по оформлению статьи 17 законопроекта прилагаются.

Приложение: на 10 л.

Начальник управления

М.В. Деменков