Пояснительная записка к проекту федерального закона N 510495-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 510495-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - законопроект) разработан в соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации от 26 октября 2012 г. N Пр-2869 (пункт 2, подпункт "д") и поручениями Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 г. N ДМ-П13-6603 (пункт 6), от 26 декабря 2012 г. N ИШ-П13-7971.

Законопроектом вносятся изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс), предусматривающие комплексное увеличение размера административных штрафов за нарушения земельного законодательства, установление административных штрафов в процентах от кадастровой стоимости земельного участка за самовольное занятие земельного участка и использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, а также совершенствуется ряд составов административных правонарушений в сфере земельных отношений.

Установление административных штрафов в процентах от кадастровой стоимости земельного участка обусловлено тем, что в настоящее время при определении размера административного штрафа за отдельные правонарушения в сфере земельных отношений не учитываются индивидуальные характеристики конкретного земельного участка, ставшего предметом посягательства (категория земель, вид разрешенного использования, площадь).

Так, может быть назначено одинаковое наказание за самовольное занятие земельного участка площадью 0,06 гектара и земельного участка площадью 10 гектаров; за использование с нарушением вида разрешенного использования земельного участка для жилищного строительства площадью 3 гектара и земельного участка для размещения объекта мелкооптовой торговли площадью 0,01 гектара и так далее.

Необходимо отметить, что сами размеры штрафов за указанные правонарушения также крайне низки. За самовольное занятие земельного участка административный штраф для граждан установлен в размере от 500 до 1000 рублей, для должностных лиц - от 1000 до 2000 рублей, для юридических лиц - от 10 000 до 20 000 рублей; за использование земельного участка не по целевому назначению административный штраф для граждан установлен в размере от 1000 до 1500 рублей, для должностных лиц - от 2000 до 3000 рублей, для юридических лиц - от 40 000 до 50 000 рублей.

При этом, по статистике Росреестра, средний размер наложенных штрафов обычно чуть больше указанного минимального размера. Например, в 2012 году средний размер наложенного штрафа за самовольное занятие земельного участка составил для граждан 560 рублей, для должностных лиц - 1160 рублей, для юридических лиц - 10 020 рублей.

Таким образом, отсутствие дифференциации наказания в зависимости от характеристик земельного участка, ставшего предметом посягательства, а также крайне низкий размер штрафов, который может быть назначен за совершение правонарушений в сфере земельных отношений, приводит к тому, что административная ответственность за данные правонарушения не выполняет функцию стимулирования правомерного поведения.

Данные выводы подтверждаются и статистикой. Так, в рамках полномочий Росреестра в 2012 году было проведено 349 354 проверки соблюдения земельного законодательства (увеличение по сравнению с 2011 годом на 10,8%) , по итогам которых количество выявленных нарушений в сравнении с 2011 годом увеличилось на 15%.

При этом устранен был лишь 51% от выявленных нарушений.

Данную ситуацию предлагается исправить путем установления административных штрафов в процентах от кадастровой стоимости земельного участка за самые распространенные в сфере земельных отношений правонарушения - самовольное занятие земельного участка и использование земельных участков не по целевому назначению, а также путем увеличения размеров штрафов в абсолютных значениях за иные земельные правонарушения.

Применение кадастровой стоимости земельного участка для исчисления штрафов за правонарушения в сфере земельных отношений обусловлено ее существующим использованием в экономике недвижимости. Так, кадастровая стоимость земельного участка используется для расчета земельного налога, размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в федеральной собственности.

Порядок проведения государственной кадастровой оценки земель установлен законом, результаты определения кадастровой стоимости общедоступны и подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости, законом установлены механизмы рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости.

Также определена периодичность проведения государственной кадастровой оценки земель - не реже одного раза в 5 лет (первоначально срок установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 г. N 206 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием государственной кадастровой оценки земель").

Таким образом, к настоящему времени по всей территории Российской Федерации завершился как минимум один этап государственной кадастровой оценки земель.

В этой связи даже в случае, если в отношении конкретного земельного участка отсутствуют актуализированные на момент наложения взыскания сведения о его кадастровой стоимости, в государственном кадастре недвижимости будет содержаться информация о кадастровой стоимости данного участка, определенной по результатам последней государственной кадастровой оценки земель.

Кроме того, механизм определения административных штрафов в процентах от кадастровой стоимости земельного участка к настоящему времени уже используется. Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. N 6-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" установлен штраф в процентах от кадастровой стоимости за неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

Также законопроектом предлагается признать утратившей силу часть 1 статьи 7.2 Кодекса, предусматривающую административную ответственность за уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, а равно невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков.

Данное изменение обусловливается тем, что в соответствии с частью 5 статьи 39 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" установление границ земельных участков на местности (то есть установление межевых знаков) осуществляется по желанию заказчика кадастровых работ.

В этой связи существование административной ответственности за отсутствие межевых знаков, установление которых является правом лица, обладающего участком, а не его обязанностью, представляется чрезмерным.

Статья 7.10 Кодекса предусматривает административную ответственность за самовольную уступку права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольную мену земельного участка. Вместе с тем самовольная уступка или самовольная мена указанных объектов влечет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации ничтожность соответствующих сделок, что, в свою очередь, влечет применение последствий недействительности сделок.

Учитывая небольшое количество данных правонарушений, представляется нецелесообразным применение в дополнение к предусмотренным гражданским законодательством последствиям недействительности сделок мер административной ответственности.

В связи с изложенным законопроектом предлагается признать утратившей силу статью 7.10 Кодекса.

Также в рамках законопроекта осуществляется совершенствование составов административных правонарушений в сфере земельных отношений, предусмотренных Кодексом.

В частности, определяется понятие "самовольное занятие земельного участка", разграничиваются такие правонарушения, как "использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием" и "неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства в течение установленного срока".

В части наличия вины за неиспользование земельного участка, предназначенного для определенного вида деятельности в течение установленного срока, необходимо отметить следующее.

В соответствии со статьей 1.5 Кодекса лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Установление наличия вины при принятии решения о привлечении или непривлечении к административной ответственности проводится при рассмотрении дела об административном правонарушении уполномоченным лицом.

В случае если в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении не будет установлена вина в совершении правонарушения, выразившегося в неиспользовании земельного участка, то лицо, в отношении которого ведется административное производство, подлежит освобождению от административной ответственности.

Статьей 24.1 Кодекса установлено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Необходимо отметить, что в соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны в частности:

- использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

- своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

- не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий.

Использование земельного участка не по целевому назначению, как и его неиспользование в течение установленного срока, является не только нарушением установленных законодательством обязанностей правообладателя, но и может привести к ухудшению состояния участка, его загрязнению (зарастанию), захламлению, деградации почв.

В соответствии с частью 2 статьи 2.2 Кодекса административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Таким образом, действующая конструкция такого административного правонарушения, как неиспользование земельного участка по целевому назначению, предусматривает наличие вины, в связи с чем к ответственности может быть привлечено только виновное лицо.

Также законопроектом предусмотрено наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по установлению критериев неиспользования земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства, а также для ведения огородничества, садоводства.

Данные критерии необходимы для точной квалификации такого правонарушения, как неиспользование земельного участка, предназначенного для определенного вида деятельности в течение установленного срока.

К настоящему времени подобные критерии уже установлены для земель сельскохозяйственного назначения (постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. N 369 "О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации").

Вместе с тем в отношении земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства, подобных критериев в настоящее время не установлено.

В целом принятие законопроекта будет способствовать снижению количества нарушений земельного законодательства и интенсификации использования земельных участков, что позволит повысить эффективность управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие и реализация проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - законопроект) не потребует финансовых затрат из средств федерального бюджета.

При этом в краткосрочной перспективе принятие законопроекта приведет к значительному увеличению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, так как даже при аналогичном предыдущему году количестве лиц, привлеченных к административной ответственности за совершение правонарушений в области земельных отношений, размер взысканных средств увеличится в связи с увеличением размера штрафов и применением кадастровой стоимости для исчисления штрафов.

В долгосрочной перспективе доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от административных штрафов за совершение правонарушений в области земельных отношений уменьшатся, так как значительный размер штрафа будет являться фактором, стимулирующим правомерное поведение землепользователей.

При этом доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от земельного налога и от арендной платы за земельные участки существенно увеличатся, так как значительный размер штрафов будет также стимулировать оформление в установленном законодательством порядке земельно-имущественных отношений на земельные участки.

Таким образом, принятие законопроекта приведет к увеличению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективах.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" потребуется принятие постановления Правительства Российской Федерации "О критериях неиспользования земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства, а также для ведения огородничества, садоводства", в котором для целей применения статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях будут установлены критерии неиспользования земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства, а также для ведения огородничества, садоводства.

Срок принятия постановления Правительства Российской Федерации - 1 марта 2015 г. (ответственный исполнитель - Минэкономразвития России, соисполнители - Минприроды России и Минсельхоз России).

Признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти не потребуется.