Пояснительная записка к проекту федерального закона N 416425-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций - "сити-менеджеров" муниципальных образований" (новая редакция) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 416425-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций - "сити-менеджеров" муниципальных образований"

Досье на проект федерального закона

новая редакция

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций - "сити-менеджеров" муниципальных образований) обусловлен необходимостью восстановления конституционного принципа выборности органов муниципальной власти (представительных и исполнительных), осуществляемого в интересах населения данного муниципального образования как единственного источника власти (статьи 3, 12, глава 8 Конституции Российской Федерации).

Данная законодательная инициатива также обусловлена фактом отсутствия в Конституции Российской Федерации понятия "многовариантности" формирования глав администраций местного самоуправления, предполагающего их назначение на контрактной основе. В условиях современной демократии основной конституционный принцип выборности исполнительного органа муниципальной власти предписан также и Европейской Хартией местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 году. В этой связи требования единообразия исполнения законодательства не предполагают на федеральном уровне заменять и регулировать назначение глав администраций местного самоуправления муниципальных образований вместо их выборности. Следовательно и субъекты Российской Федерации не наделены исключительной компетенцией на самостоятельное регламентирование и установление схем и форм местного самоуправления в рамках их административно-территориального устройства. В других странах, например, в США - Конституция страны не регулирует вопросы местного самоуправления. Это исключительная компетенция штатов. Кроме того, штаты как субъекты США, в отличие от субъектов Российской Федерации, имеют свои конституции, принимают свои гражданские и уголовные кодексы, назначают и отменяют смертную казнь и т.п., а именно осуществляют функции, относящиеся в Российской Федерации к исключительной компетенции государства, а не его субъектов. Историческая и правовая основа для использования института "сити-менеджер" в местном самоуправлении в США имеет совершенно отличную от российской историю и двухсотлетний генезис происхождения, развития, ответственности, в том числе и в условиях современной парадигмы отношений вертикали и горизонтали власти и общества в результате определенной эволюции политической системы в целом. Такой эволюции в Российской Федерации не происходило и местное самоуправление с 90-х годов 20 века явилось логическим выражением процесса демократических и экономических преобразований перехода от плановой экономики и вертикали власти к рыночной экономике и политическому плюрализму, когда для развития и процветания гражданского общества требуются самостоятельность, инициатива и ответственность населения каждого муниципального образования за решение вопросов местного значения. Данные процессы пока еще развивающегося (а не развитого) местного самоуправления в Российской Федерации требуют не экспериментов, а высококачественного унифицированного правового регулирования со стороны государства с соблюдением демократических выборных процедур и глубокого длительного теоретического осмысления, не допускающего популизм и рассуждения о "дешевых или дорогих выборах" глав местных администраций непосредственно населением без экспериментов типа "двухглавия" и "контрактных назначений".

Авторы законопроекта полагают, что дальнейшее применение института "сити-менеджеров" и "механическая экстраполяция" зарубежного опыта и "чуждых форм" местного самоуправления на регионы Российской Федерации можно расценивать как непродуманную систему государственно-правовых взаимоотношений в отношение местного самоуправления, что оказалось абсолютно неоправданным ни социально, ни политически. Эта концепция трех моделей и "сити-менеджерства" не принесла ни периферийным, ни региональным центрам реальную пользу, хотя теоретических обоснований и аргументов для такой замены до настоящего времени немало, как в среде ученых, так и в среде политиков.

Реформа местного самоуправления требует от исполнительной власти более серьезной работы, ориентированной на выравнивание, на поддержку депрессивных территорий, на создание стимулов для развития. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации система "сити-менеджерства" охватила третью часть всех муниципалитетов страны. Бум перехода на систему "сити-менеджеров" случился в 2006 году. Тогда новый порядок приняли 4 тысячи муниципальных образований. К 2009 году их число выросло до 9 тысяч. Система с "сити-менеджером" была опробована в разных регионах и повсеместно показала свою неэффективность. Время и статистика доказали, что города, где были сохранены прямые выборы, развивались более динамично. Назначенный "сити-менеджер" не несет никакой ответственности перед горожанами. Его задача - отчитаться перед теми, кто его назначил. Горожане никак не могут влиять на работу "сити-менеджера". Он зависит только от воли нескольких назначивших его человек. Везде, где отменяли прямые выборы и вводили должность "сити-менеджера", был отмечен рост коррупции.

Следует отметить, что и сегодня в российских условиях институт "сити-менеджеров" порождает не "эффективность управления", а проблему "политического отчуждения" населения.

Как отмечается в специальной литературе и средствах массовой информации - "сити-менеджер", назначаемый на условиях "контрактного менеджмента" как глава администрации данного муниципального образования в силу его неизбранности населением фактически "превращается" в некую структуру государства, субъекта Российской Федерации, "независимую" от гражданского общества и населения данного муниципального образования. Это противоречит нормам части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, где сказано, что "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Очевидно, что без глубоких традиций менеджмента, недостаточного уровня самосознания жителей, отсутствия в России реальных финансовых рынков и иных системообразующих экономических, налоговых, бюджетных условий самодостаточности муниципального образования не может существовать системное жизнеобеспечение и эффективный механизм управления муниципальным образованием. И слепое копирование и подражание системам и структурам муниципальных образований, сложившимся столетиями в США и в Западной Европе также не может быть "калькой" для российского муниципалитета, неким эталоном эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. В результате "перекоса" в сторону "сити-менеджера" происходит процесс отстранения населения от самоуправления, нарастание настроений пассивности и иждивенчества. Кроме того, назначение представителей муниципальной исполнительной власти напрямую, минуя прямые демократические выборы, центральным правительством или губернаторами характерно для большинства авторитарных стран, в то время, как Россия провозглашена правовым социально ориентированным государством, где источником власти является сам народ.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций - "сити-менеджеров" муниципальных образований"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций - "сити-менеджеров" муниципальных образований" не потребует изменения принятых и утвержденных расходов федерального бюджета, при этом в результате упразднения муниципальной должности "сити-менеджер" - назначаемого по контракту лица, ожидается и соответствующее сокращение управленческих бюджетных расходов на обслуживающего его аппарата муниципальных служащих. Экономия местных бюджетов по "скромным подсчетам" специалистов исчисляется в размере более одного миллиарда рублей в год из-за сокращения двойных расходов, а именно - на содержание главы муниципального образования и одновременное содержание главы местной администрации. Так, по общеизвестной статистике, за 2012 год расходы местных (муниципальных) бюджетов на содержание глав местных администраций составили более трех миллиардов рублей.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций - "сити-менеджеров" муниципальных образований"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций - "сити-менеджеров" муниципальных образований" не потребует незамедлительного признания утратившими силу, приостановления, изменения других актов федерального законодательства, учитывая, что в соотносимости с нормами данного Федерального закона и международными договорами Российской Федерации достаточно предусмотренных положений о порядке исполнения и соответствующих полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований.