Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 416425-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций - "сити-менеджеров" муниципальных образований", внесенный депутатами Государственной Думы М.И. Сердюком, И.В. Пономаревым, Д.Г. Гудковым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 416425-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций - "сити-менеджеров" муниципальных образований", внесенный депутатами Государственной Думы М.И. Сердюком, И.В. Пономаревым, Д.Г. Гудковым

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 416425-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций - "сити-менеджеров" муниципальных образований" предлагается внести изменения в целый ряд статей Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), направленных на исключение возможности исполнения полномочий главы местной администрации на основе контракта. Предусматривается, что полномочия главы местной администрации исполняются исключительно главой муниципального образования, избранным на муниципальных выборах. При этом возможность избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава также исключается.

Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, его разработка обусловлена необходимостью восстановления конституционного принципа выборности органов муниципальной власти (представительных и исполнительных), осуществляемого в интересах населения данного муниципального образования как единственного источника власти (статьи 3, 12, глава 8 Конституции Российской Федерации), а также фактом отсутствия в Конституции Российской Федерации понятия "многовариантности" формирования глав администраций местного самоуправления, предполагающего их назначение на контрактной основе.

В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, федеральным законодательством установлена именно "многовариантность" формирования структуры органов местного самоуправления, позволяющая муниципальным образованиям самостоятельно определять порядок избрания главы муниципального образования, а также реализовывать предусмотренную Федеральным законом N 131-ФЗ возможность исполнения полномочий главы местной администрации на основе контракта.

Необходимо также отметить, что обоснование, представленное авторам законопроекта, не согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой Конституция Российской Федерации, провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2), в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации и допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2011 года N 1319-О-О).

Из данной правовой позиции исходит и действующее законодательство. Так, Федеральный закон N 131-ФЗ, закрепляя общие и организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации, относит к гарантиям его осуществления правила формирования и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Частью 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования может избираться на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В первом случае глава муниципального образования входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Во втором - исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Федеральный закон N 131-ФЗ содержит императивную норму о том, что руководство местной администрацией строится на основе принципа единоначалия. При этом главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначенное на эту должность по контракту (часть 2 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ).

Таким образом Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает два варианта замещения должности главы местной администрации в зависимости от соотношения этой должности с должностью главы муниципального образования. Выбор же конкретного варианта осуществляется гражданами на основе имеющегося у них права на самостоятельное и под свою ответственность избрание модели организации институтов публичной власти, основанное на особенностях социально-экономических характеристик муниципального образования, а также с учетом исторических и иных местных традиций (исключение из этого правила касается только закрытых административно-территориальных образований).

Следует также отметить, что законопроект затрагивает концептуальные положения Федерального закона N 131-ФЗ, что, в случае его принятия, может привести к правовой неопределенности ряда норм Федерального закона N 131-ФЗ.

В частности предлагается исключить из статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ норму, касающуюся избрания главы муниципального образования из состава представительного органа муниципального образования и осуществления им полномочий председателя представительного органа муниципального образования (пункты 2, 3, 4 части 9 статьи 36). Однако, согласно пункту 5 части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 (из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном статьей 35 данного Закона), глава муниципального образования исполняет полномочия его председателя.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пункты 2, 3, 4 части 9 статьи 36" следует читать "пункты 2, 3, 4 части 2 статьи 36"

Законопроектом предлагается также исключить из статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ части 2, предусматривающей, что главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Вместе с тем части 3 - 6.1 и 10 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ, которыми установлены порядок утверждения условий контракта для главы местной администрации, порядок проведения конкурса, формирования конкурсной комиссии и назначения лица на должность главы местной администрации, а также полномочия и перечень случаев досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, не изменяются.

Кроме этого законопроектом предлагается пункт 3 части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ дополнить нормой, согласно которой "правовые акты и иные акты, и документы местной администрации подписывает и обнародует глава муниципального образования либо по его распоряжению иное должностное лицо местной администрации". Указанная норма законопроекта противоречит части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которой издание правовых актов в пределах полномочий главы муниципального образования осуществляется непосредственно данным должностным лицом. Помимо этого Федеральный закон N 131-ФЗ не содержит используемых авторами законопроекта понятий "иные акты и документы местной администрации".

Законопроектом в часть 14 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ вносится норма, согласно которой в случае неизбрания председателя представительного органа этим органом из своего состава, полномочия председателя представительного органа муниципального образования исполняет глава муниципального образования. По сути, главе муниципального образования предоставляется возможность одновременно осуществлять полномочия главы местной администрации и председателя представительного органа. Данная норма законопроекта, учитывая предусмотренное Федеральным законом N 131-ФЗ разграничение полномочий между органами местного самоуправления, не согласуется с концепцией Федерального закона N 131-ФЗ.

Комитет обращает внимание, что в соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации. Исключение из указанного правила установлено частью 3 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ для главы сельского поселения. Согласно ее положениям глава сельского поселения в соответствии с уставом муниципального образования может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Однако в небольших по численности населения сельских поселениях такое совмещение должностей можно признать вполне приемлемым.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе при рассмотрении в первом чтении отклонить проект федерального закона N 416425-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций - "сити-менеджеров" муниципальных образований", внесенный депутатами Государственной Думы М.И. Сердюком, И.В. Пономаревым, Д.Г. Гудковым.

Заместитель председателя Комитета

В.А. Казаков